司法院大法官釋字第727號解釋宣告「國軍老舊眷村改建條例」不同意改建者被註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益為合憲，但對他們沒有特別處理的規定應通盤檢討改進。關於眷村是台灣高級外省人特權，我已有多篇論述批判，並做過實地田野調查與寫過相關論文、專書著述，前後不下數十萬字。727號解釋以457號解釋為經緯，巧合的是我亦對該解釋有專論。457、485號解釋的討論，我也寫了極多。看完大法官的理由書，發現寫下不同意見書的黃茂榮、葉百修、陳新民大法官對眷村制度根本一知半解或故意忽略。眷村這種供少部份優勢軍人居住使用借貸的房屋，居然在外省特權的庇蔭下，只花貸款幾十萬或不用錢就可以得到幾百萬乃至千萬的房屋！這種不公不義的外省特權，無論是對全體台灣人或其他非眷村軍人，都是極不公平的特權制度。
首先，我要對本屆作出合憲解釋的大法官表達敬意，因為他們認為「國軍老舊眷村改建條例」不同意改建者被註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益為合憲。「國軍老舊眷村改建條例」這個不公不義至極的軍眷特權條例，就是台灣民主最大的恥辱！只有少數得天獨厚的高級外省人有眷村可住，居然還立法讓他們有不動產所有權？我也曾向許玉秀、許宗力那屆大法官聲請關於否定眷村的釋憲案卻不被受理，看見此屆某些大法官勇於指出眷村不公義的地方，真覺得本屆大法官的正義意識之高超秒殺許玉秀、許宗力大法官那屆千萬次以上。
其次，457、485號解釋公佈時皆有將聲請人的案件判決全文、聲請書全文公佈，我才能據以批判，所以我才批評457號解釋聲請人尤美女為外省特權張目！行政院國軍退除役官兵輔導委員會「本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點」這種耕種權利竟可以給被領養不到幾年的人繼承，也不論其資力，簡直是無以復加的外省特權。727號解釋未公佈聲請書，故僅能以各大法官的意見書為評論。
以下，本文就一一針對釋字第727號解釋做出簡單批判：
一、釋字第727號解釋不同意見書 陳新民大法官
陳新民大法官八成是眷村子弟，對眷村充滿感情，一開始與結尾均引用尼采與眷村作家朱天心的文字。一開始說「系爭規定對於不同意改建者，一概祭出「除權」手段，毋寧是「棒子與胡蘿蔔」的零和選擇，赤裸裸充當「棍棒條款」的粗暴角色。這種肅殺、暴恣氣十足，彷彿軍法對軍人抗命罪處罰之翻版，已牴觸法治國家所應遵奉的比例原則，更違反民主社會所強調的民主精神。」（p1），講的無比嚴重，真的嗎？
陳新民認為界定眷舍使用為「私法性質之使用借貸關係」是錯誤，他認為「國軍在臺軍眷業務處理辦法」屬性屬於主管機關單方面的「命令與服從」，具有高權、而非私法關係所強調的平等色彩，也不同於私法借貸關係，該辦法長達六十三年之久何曾援引民法契約關係條文之處？（p2~6），又論第五五七號解釋肯認公教人員宿舍具有公法色彩而國防部所屬眷舍具有極高的同質性云云。請問陳新民大法官，法院屢次判公教警人員宿舍屬於使用借貸關係，你怎麼不在這段提起？557號解釋認為公教警人員「至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍」，你怎麼也不在這段提起？眷村可以住到死的差別待遇理由何在？
陳新民認為眷舍的使用屬於國軍福利措施的一環（p6~8），所有軍眷業務都有安定將士軍心與振奮士氣的目的，將所有軍眷補助業務均屬於視同「法定待遇」之福利措施，多數意見硬將明明全是法定賦予的補助及福利項中，把「使用借貸關係」的福利措施抽出，是否與軍人及其眷屬、社會上的認知有太大的差異云云。我個人就在特偵組告發過黃幸強上將眷村貪污案件，因追訴期差7天而結案，其他眷村層出不窮圖利高階軍官的弊案更是不可勝數。眷改條例在485號解釋中，大法官認為無論階級皆通通可改建有問題，為什麼陳新民都視而不見？我寫的專著與過去論及眷村絕非福利政策的言論，大概已有十萬字以上。眷村人真的窮苦，更低階未配眷村的外省軍人就該死嗎？
陳新民認為主管機關對於眷村管理視同軍事紀律，違反眷舍管理規定之行為，如同軍人違反職務命令般，可由主管機關予以處罰，已非單純私法之「使用借貸關係」可言。（p8），又說若將眷舍使用視同私法之使用借貸關係，註銷眷戶憑證與辦理眷村改建，則無庸制定特別法（p9）。其實原眷戶的「權利」建築在國防部的怠惰與圖利上，當軍人一退伍，就該要他們搬出眷村。為什麼享受數十年免費住宅的高等眷村人可以持續住，低階軍人卻要自力更生？公教警一退休就該搬出？還不是戒嚴遺毒與軍權獨大，使政府攏絡眷村人而不敢把他們趕出去！原眷戶所謂的領有居住憑證後，還可以互相買賣。既然約定不同意改建就取消，所謂居住憑證「財產價值的期待權」在自己先違反規定的情況下，何來信賴利益？
陳新民論及本案規定違反比例原則的問題（p10 ），奇怪了，眷村這種非福利政策違反福利政策原則怎麼不談？陳新民自己說這是福利政策，你能舉證嗎？對其他台灣人間、公教警間、還有未分配眷村的軍人間，哪裡平等與符合福利分配原則了？台灣財政負債好幾兆，申請個中低收入戶就要查你祖宗八代，不管有沒有錢只因住過眷村就要配房，還不許刪除資格竟好意思說是「平等」！？陳新民說本案國防部頒布之行政規則違反法律保留原則（p17），國防部拿幾千億的地免費給高級外省眷村人居住，這種「給付行政」無法律授權難道就不違反法律保留原則？
陳新民在結論大談讓凋讓的族群全部享有「苦盡甘來的遲來幸福」(p19)則讓我憤怒，什麼叫「將軍眷視為國民一份子」，原來你不將我們非眷村軍眷「視為國民一份子」！？如果你將我們非眷村軍眷「視為國民一份子」，絕對無法有任何可能把眷村認定有任何合憲可能！陳新民說老舊眷村如何老舊破爛，又談著名的小說家朱天心的蝙蝠論。這種說法讓我想起張茂桂也藉此煽動族群！如果老舊眷村以及原眷戶「這些行將走入歷史的記憶以及凋落的族群，國家為何不全面讓其享有「苦盡甘來」的「遲來幸福」？」，我們這些非眷村更過苦日子的軍眷就應該被踐踏嗎？
二、司法院釋字第七二七號解釋不同意見書 大法官葉百修
大法官葉百修認眷舍使用之法律關係，界定為使用借貸有待斟酌(p5)，他以「假如只是使用借貸關係，又如何於同意改建之眷戶，即可依據系爭條例第五條取得承購住宅及輔助購宅款以及系爭條例施行細則第十三條及第十四條規定之搬遷補助費及拆遷補償費？」，其實，那不就是立法委員給高級眷村外省人的特權嗎？怎能倒因為果？根本就不該給他們這筆錢。葉百修未認知到眷村改建的真實情形，而眷戶免錢居住居然對於屋地增加之「價值」有功，似亦應為憲法財產權保障之範圍云云（p7），難道去佔公有地建屋也可說成增加該地價值？ 。
三、釋字第七二七號解釋不同意見書大法官 大法官黃茂榮
大法官黃茂榮認為配給眷舍關係不必然隨其任職關係之終止而終止並以國家對未受眷舍之配給者，發給房租津貼可以為證(p2)。那國家對未受眷舍之配給者因退伍而停發房租津貼，不就證明眷村軍人一退伍就該搬出去，我打的官司與釋憲與大批論述，都可以證明此事，大法官黃茂榮你現在是否要收回你說的話？大法官黃茂榮又說「國家有照顧國軍生活之義務，其中包括提供宿舍予其居住。當眷舍配住之關係已長達數十年之久，雙方即已建立相當之信賴關係，認為國家有繼續以配住之眷舍照顧軍人本身及其子女之住居的義務。」(p7)云云，我們非眷村軍眷也信賴政府，知道你停發房租津貼就表示政府也開始要高級眷村外省人自力更生了，沒想到卻給他們幾百萬乃至上千萬的改建利益，我們的信賴關係在哪？公平正義何在？
四、釋字第七二七號解釋協同意見書 大法官羅昌發
大法官羅昌發表示原眷戶「權益」之性質，且眷村改建而將新眷舍轉讓特定群體之結果對國家土地永續利用亦有不利之影響，而就本件是否屬於「社會給付」而言(p3)，他說：…得享眷改條例及其施行細則所列各項權益者，並非僅限於中低收入戶。故本件所涉各項權益之給付，屬於針對特定身分者而為之補助；其性質雖屬範圍較大之「給付行政」事項，但非「社會給付」之性質。眷改條例及其施行細則所賦予原眷戶權益之此種性質，在審查審查平等權受侵害時，自應納入利益權衡之考量。 …某項給付縱屬社會給付措施，其立法之形成，除受平等權之限制外，亦應嚴格受「代際正義」（intergenerational justice）或「代際衡平」（intergenerational equity）之約束；更何況非「社會給付」性質之給付行政事項，自更應受此約束。…眷村土地固然應予活化而為適當利用，以提高其經濟效益，然如係以建屋並將新眷舍所有權移轉之方式將利益授予特定群體，將使土地資源逐批喪失，並因而使後世代原應享有之國家資源，產生無法回復之減損結果（包括未來之軍人及其眷屬將漸無可以借用之眷舍）。本席對於立法機關將可能枯竭或無法回復之資源，轉讓特定群體之立法形成自由範圍，尚有相當保留。…依眷改條例將眷村改建後將眷舍配售予特定群體，故對國家有限土地資源之永續利用，有不利影響（包括將來之軍人及其眷屬亦將漸喪失借用眷舍之機會）；國家資源永續利用既屬立法裁量之限制條件，立法者自應作為眷改條例檢討改進之準則。
講的太好了，這種圖利特定族群的腐敗政策，何止應該保留，應該取消！
五、釋字第七二七號解釋協同意見書 大法官黃璽君
大法官黃璽君表示系爭規定與民主原則無涉(p7) ，因「眷村之眷戶係各自與配住機關間成立使用借貸關係，眷戶間並無參與他人決定之權，尚非所謂團體，系爭規定與民主原則無涉。」，值得一看。
六、釋字第七二七號解釋協同意見書 大法官林錫堯
大法官林錫堯表示承購依眷改條例興建之住宅、輔助購宅款、優惠貸款、搬遷費、房租補助費等權益，是否應屬原眷戶對國家之應屬原眷戶對國家之「公法上之請求權」。其認為：公法上請求權納入憲法上財產權之保障範圍，至少必須是具有財產價值之權利，且係基於「非不重要的自身給付」 (例如：付出勞力或投資等) 而取得，此二項要件。換言之，將憲法上財產權之保障範圍由法律形塑之私法上財產價值之權利（或法律地位）擴及於公法上請求權（或公法上法律地位），固係一種趨勢，惟仍宜有所限制，尤其當立法者以法律創設人民之公法上請求權時，有時純係基於照顧弱勢等之政策及國家財政等之考量，故僅由國家給付，而不需人民有所付出，此與私法上權利畢竟有所不同，倘因而逕將之納入憲法上財產權之保障範圍，進而使該法律受比例原則之拘束，對立法形成自由構成一定程度之限制，則立法者於制定或修正法律之際，勢將有所顧慮或猶猭，立法原意反受不當影響，似非憲法保障財產權之本旨。準上所述，眷改條例及其施行細則賦予原眷戶之上開各種公法上之請求權，雖具有財產價值，但僅係國家基於照顧軍人、軍眷或遺眷所為，原眷戶能享有該等公法上請求權，僅肇因於其身分之具備，而非來自於其自身付出勞力、投資或其他給付所獲致。縱將上述「基於非不重要的自身給付而取得」之要件，從寬認定，適用上不以權利取得與自身給付之間有相當或對價關係為必要，然原眷戶就此等公法上權利之取得，既非屬法定俸給之列，亦不因其未領取顯不足道之少額房租津貼補助而可認係基於自身給付而取得。更遑論司法院釋字第 457 號解釋中曾指出：「惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。立法機關就上開條例與本解釋意旨未盡相符之部分，應通盤檢討改進。」等語。換言之，原眷戶取得此等公法上權利，純係出於國家照顧其生活所為，並非「基於非不重要的自身給付而取得」，核諸上開要件，自難認該等公法上請求權係屬憲法上財產權之保障範圍。亦因而，依系爭規定註銷不同意改建原眷戶之該等公法上請求權，應不生侵害原眷戶憲法上財產權之問題，且與原眷戶之居住自由無涉。 …
這段論述，我十分贊同！
七、釋字第七二七號解釋協同意見書 大法官蘇永欽
大法官蘇永欽表示「從公法的角度來看，此一無償的使用關係實為政府於民國三十八年遷台後，對於離鄉背井、效死保台的軍人，在財政困難之際仍籌措興建簡陋眷村以安其家的福利措施，因此性質與一般職務宿舍也不盡相同。不過老舊眷村始終只有預算而無特別的法律基礎，自然也談不到任何公法上的請求權，本院對於此類福利給付，也僅認為國家在分配上仍應受平等原則的拘束，包括性別之間（釋字第四五七號解釋）與不同弱勢族群間（釋字第四八五號解釋）。惟和多數國家一樣，尚無針對是否給付不足或倒退，為比例原則審查的先例。理論上國家自可因整體資源分配的考量而終止給付、收回自用，只是基於憲法課與國家的照顧義務，其福利的終止應特別審慎，在眷村已經存在數十年的情形下，其終止尤其不能不考量眷戶對持續給付的信賴，而給予適度的保護。…」(p1)，其實蘇永欽本人亦為眷村子弟，但他在本段提到「理論上國家自可因整體資源分配的考量而終止給付、收回自用」，若眷村政策的實際並非福利政策，且眷村人有足夠資力謀生， 台灣在已負債數兆台幣的情況下，難道不能因整體資源分配的考量而終止給付、收回自用？
本理由書也是明確指出「原眷戶並無足以對抗收回改建的財產權…此一法律關係完全不同於多數所有權人於決定房舍改建時的法律關係」(p4)。但我不同意大法官蘇永欽說眷改條例基於信賴保護才規定了種種原眷戶於改建時可得的權益，眷村權益可以繼承是基於信賴保護？眷改條例一開始可沒有這種規定！明明是立法委員為圖利眷村人而後制定的，國家有必要照顧軍人到照顧他們子女也可以有幾百萬的眷改利益嗎？
大法官蘇永欽也談到「閱讀為數已經相當可觀的眷村文學或者眷村社會學作品，也許對於理解這裡所說的「特殊環境」會有一些幫助。」(p6)云云，看到多年前范雲為使大家瞭解外省人以推動讀書會、張茂桂的台灣外省人協會及推動眷村文化，我就覺得這是一種壓迫。眷村人，你們憑什麼？
大法官蘇永欽文末一句「身為眷村子弟，寫完這篇意見書，內心澎湃幾難自已。」(p9)，我身為非眷村的外省老兵子弟，看到挺眷村言論，內心也是澎湃幾難已自已。
八、釋字第七二七號解釋部分協同意見書 大法官湯德宗
大法官湯德宗表示「按期搬遷之「違占建戶」依眷改條例第二十三條規定，尚得領取拆遷補償費，不同意改建之原眷戶竟付之闕如。合法之「原眷戶」，其待遇尚且不如「違占建戶」，是否亦失之過苛？」(p9) ，坦白說，我一向批評「違占建戶」竟可依眷改條例第二十三條規定領取拆遷補償費是十足的不平等，若眷改條例要修法，應該是修掉「違占建戶」還可以領錢的規定！
九、釋字第 727 號本文
釋字第 727 號論及軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），這是我一向質疑的地方。質疑的並非「使用借貸性質」，而是眷村根本就非福利措施。相較於公教警的「宿舍」，退休後就必須搬出去，眷村可以住到死又改建讓其兒女繼承，簡直就是終極不公的外省皇族特權。使用借貸是這樣解釋的嗎？
以上含引用約6000字，是本人對釋字第 727 號的「快評」與初稿，若有興趣深入研究者，請參考本人相關著作與論文。本文未經事先同意，拒絕轉載。
Blackjack 2015/2/8
釋字第 727 號 【註銷不同意眷村改建原眷戶權益案】
解釋公布日期
民國 104年2月6日
解釋爭點
對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？
解釋文
中華民國八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第一項）對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益部分，與憲法第七條之平等原則尚無牴觸。惟同意改建之原眷戶除依眷改條例第五條第一項前段規定得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取同條例施行細則第十三條第二項所定之搬遷補助費及同細則第十四條所定之拆遷補償費，而不同意改建之原眷戶不僅喪失前開承購住宅及輔助購宅款權益，並喪失前開搬遷補助費及拆遷補償費；況按期搬遷之違占建戶依眷改條例第二十三條規定，尚得領取拆遷補償費，不同意改建之原眷戶竟付之闕如；又對於因無力負擔自備款而拒絕改建之極少數原眷戶，應為如何之特別處理，亦未有規定。足徵眷改條例尚未充分考慮不同意改建所涉各種情事，有關法益之權衡並未臻於妥適，相關機關應儘速通盤檢討改進。
理由書
憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第六八二號、第六九四號、第七０一號、第七一九號、第七二二號解釋參照）。國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應遵循上開憲法之規定（本院釋字第四五七號解釋參照）。立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等有關規定，自有充分之形成自由，得斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，制定法律，將福利資源為限定性之分配（本院釋字第四八五號解釋參照），倘該給付規定所以為差別待遇之目的係屬正當，且所採手段與目的之達成間具合理關聯，即與平等原則無違。
八十五年二月五日制定公布之眷改條例第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第一項；下稱系爭規定）對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，而不能如同意改建之原眷戶享有依眷改條例第五條第一項前段規定承購依同條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款等權益，形成與同意改建者間之差別待遇。
軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），其終止原不以配住眷戶之同意為必要。系爭規定之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。所有原眷戶均有相同機會同意改建而取得相關權益，並明知不同意改建即無法獲得相關權益。是系爭規定所為差別待遇之目的要屬正當，且所採差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法第七條平等原則尚無牴觸。
惟同意改建之原眷戶除依眷改條例第五條第一項前段規定得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取同條例施行細則第十三條第二項所定之搬遷補助費及同細則第十四條所定之拆遷補償費，而不同意改建之原眷戶不僅喪失前開承購住宅及輔助購宅款權益，並喪失前開搬遷補助費及拆遷補償費；況按期搬遷之違占建戶依眷改條例第二十三條規定，尚得領取拆遷補償費，不同意改建之原眷戶竟付之闕如；又對於因無力負擔自備款而拒絕改建之極少數原眷戶，應為如何之特別處理，亦未有規定。足徵眷改條例尚未充分考慮不同意改建所涉各種情事，有關法益之權衡並未臻於妥適，相關機關應儘速通盤檢討改進。
附表編號一聲請人指摘眷改條例就系爭規定關於註銷部分，未設除斥期間，有違憲疑義，聲請解釋憲法部分，尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，與本院釋字第三七一號、第五七二號、第五九０號解釋所闡釋法官聲請解釋憲法之要件不合，應不受理。又附表編號二聲請人指摘最高行政法院九十九年度判字第三九一號判決所適用之系爭規定有違憲疑義，聲請解釋憲法部分，因其等並非前開判決之當事人，此部分聲請與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，應不受理。另附表編號三聲請人指摘九十七年五月三十日修正發布之國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則第六點之（四）及九十七年六月十七日修正發布之辦理國軍老舊眷村改建注意事項第伍點之三，有違憲疑義，聲請解釋憲法部分，並未具體敘明該規定於客觀上究有何牴觸憲法之處，而使其憲法上權利因此受有如何之侵害，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，依同條第三項規定，應不受理，併此指明。
(附表見下列附加檔案)
大法官會議主席 大法官 賴浩敏
大法官 蘇永欽 林錫堯 池啟明 李震山
蔡清遊 黃茂榮 陳 敏 葉百修
陳春生 陳新民 陳碧玉 黃璽君
羅昌發 湯德宗
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事實
釋字第727號解釋 事實摘要
聲請人(一)楊熙榮等122人分別係不同眷村之原眷戶，因不同意所居住眷村辦理改建，經國防部依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第22條規定，註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，並因而喪失承購住宅之相關權益，亦不得領取搬遷補助費或拆遷補償費。聲請人等不服，分別提起行政爭訟敗訴確定，認該規定及97年5月30日國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則第六點之（四）、97年6月17日辦理國軍老舊眷村改建注意事項第伍點之三，牴觸憲法第7條、第10條、第15條、第23條等規定，分別聲請解釋，共13件聲請案。(二)臺北高等行政法院第五庭為審理100年度訴更一字第215號及102年度訴字第419號國軍老舊眷村改建條例事件，認應適用之同規定及其關於註銷部分，未設除斥期間，有牴觸憲法第23條比例原則，侵害人民受憲法第10條、第15條保障之居住自由及財產權，聲請解釋。
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釋字第七二七號解釋部分協同意見書
大法官湯德宗提出
聲請人楊熙榮等六人為高雄巿自治新村之眷戶。緣國防部為辦理該村改建，於中華民國九十二年五月二十三日依相關規定舉辦輔導該村遷購翠華二期國宅說明會，備具說明書，說明原眷戶如同意遷購，應於說明會後三個月內，填具申請書，經法院或民間公證人認證，繳交列管單位；逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。經調查，該村原眷戶除十戶之眷戶身分有待釐清外，僅八戶不同意改建；同意改建之比例高達 97%，已逾法定門檻（原眷戶四分之三以上之同意），國防部爰展開遷購作業，於九十四年八月同意於申請書增列眷戶得依法（註1）領取補助購宅款後搬遷之選項，並由前海軍後勤司令部（業於九十五年一月一日裁撤）以書函 （註2）通知聲請人於九十四年八月底前至法院或民間公證人認證後送該部憑辦，再由前海軍後勤司令部及前海軍陸戰隊司令部（九十五年三月一日改制為海軍陸戰隊指揮部）派員親訪聲請人，告知不同意改建之法律效果。惟聲請人仍未配合辦理申請書認證作業，國防部乃於九十五年六月十四日註銷 （註3） 聲請人之「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」。聲請人不服，遞經訴願、行政訴訟，未獲救濟，乃以確定終局判決 （註4） 所適用之八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行」（九十六年一月三日修正公布將「四分之三」修正為「三分之二」，並改列為第一項，餘內容相同）（下稱系爭規定），有牴觸憲法第七條、第十五條、第二十三條等規定等疑義，向本院大法官聲請解釋憲法。另十四件聲請解釋案（含二件法官聲請解釋案）亦指摘系爭規定違憲，因聲請解釋之標的相同，爰併本案審查。
關於本號解釋之「結論」（系爭規定尚屬合憲，然有關法益之權衡未臻妥適，應通盤檢討改進）與「論理」（國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應遵循平等原則；系爭規定以是否同意改建為標準，對不同意改建之原眷戶即註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，形成其與同意改建之原眷戶間之差別待遇，惟其乃為促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，俾如期改建老舊眷村，提高土地利用效益，以增進公共利益，目的核屬正當，且所採取之差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合理關聯，故與憲法第七條之平等原則尚無牴觸），本席敬表贊同，並協力形成可決之多數。茲為更闡明本號解釋之意義，爰提出部分協同
意見書如后。
一、本號解釋乃以「平等原則」，而非「平等權」，作成解釋
憲法第七條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」，一般多以「平等權」稱之，本院大法官解釋先例（註5） 亦然。因其位列憲法第二章（人民之權利義務）之首，以「平等權」概括憲法第七條之內涵，自屬允當。因相較於其他基本權（如各種自由權），平等權本身並無特定之內涵（該條並未規定：中華民國人民之何種權利，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等），解釋上，人民就其憲法上所保障之權利，均得主張應受法律之平等保護。亦即，所謂「在法律上一律平等」乃指人民之「憲法上權利」（或稱「基本權」）應受到法律之平等對待。準此，人民如不具有某種憲法所保障之權利，即無從主張憲法第七條之「平等權」。
解釋理由書第三段援引本院釋字第四五七號解釋，明確定性「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施」。亦即，將軍人之「眷舍配住」與釋字第四五七號解釋所涉之（對榮民之）「配耕國有農場土地」同視，認為皆屬國家為照顧
軍人與榮民所為之「特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間」 （註6），遑論為憲法所保障之權利。 （註7） 本件聲請人關於配住眷舍既不具有憲法所保障之基本權（註8） ，自不得主張憲法之「平等權」。
惟，解釋理由書第一段並援引本院釋字第四五七號解釋，明確釋示：「國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應遵循上開憲法之規定」（按即憲法第七條之規定）。顯見大法官意在繼受德國基本權釋義學理論，承認憲法第七條不僅為一「主觀權利」（平等權），並為一「客觀價值∕規範」（平等原則），應適用於所有法領域，指導行政、立法與司法。 （註9）是聲請人雖不得主張憲法之「平等權」，立法機關行使職權（制定法律）仍須遵循「平等原則」，違憲審查機關亦應依「平等原則」審查系爭規定。
因「平等權」與「平等原則」實際常處於併存狀態，故按國軍老舊眷村改建條例第三條第一項之定義及國防部於本院召開之說明會之說明，眷舍來源係有：(一)政府興建分配者。(二)中華婦女反共聯合會捐款興建者。(三)政府提供土地由眷戶自費興建者。(四)其他經主管機關認定者。上列第(一)、(二)項來源之眷舍，均未辦理所有權登記；至政府提供土地由眷戶自費興建者，雖確有部分眷戶自行辦妥建物所有權登記，然其所有權歸屬，依五十一年版之國軍在臺軍眷業務處理辦法第一０二條規定：「一律視為營產列管」；五十七年版本第九十二條規定：「房舍歸房主所有，但建地不准出賣及做租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」；六十二年版本第六十七條規定：「房舍歸房主所有，但不准出租頂讓非軍人，或擅自出租他人經營工商業，建地不准出賣及做租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」可知：相關規範皆未賦予眷戶如本院釋字第四００號所揭示「個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能」之憲法上財產權保障。
基本權之客觀面向濫觴於德國聯邦憲法法院 1958 年的呂特案判決(Lüth-Urteil)，略謂：「基本權首先是人民對抗國家的防禦權，然而在基本法的基本權規定中同時也體現了一個客觀的價值秩序，作為憲法的基本決定，客觀價值秩序對於所有的法領域皆產生效力。……立法、行政與司法皆由受其指導與推動。」, BVerfGE 7, 198 (205)。該案中譯，參見黃啟禎，〈關於「呂特事件」之判決〉，收錄於《西德聯邦憲法法院裁判選輯》（一），頁 100～127 （司法院，79 年 10 月）。關於基本權客觀面向之相關論述，參見張嘉尹，〈違憲審查中之基本權客觀功能〉，月旦法學雜誌第 185 期，頁 17～38（99 年 10 月）；李建良，〈德國基本權理論攬要－兼談對臺灣的影響〉，月旦法學教室第 100 期，頁 38～50（100 年 2 月）。 實務上兩者常相互混用，鮮有區別；本案則為少見的分裂狀態--人民無從主張「平等權」，國家行使公權力（含私法形式的給付行政行為）仍應遵循「平等原則」，益見本號解釋之價值。
二、何以釋字第四五七號解釋作違憲宣告，而本號解釋卻作合憲宣告？
或謂：本號解釋關於系爭問題（軍人配住眷舍）既與釋字第四五七號解釋所涉問題（榮民配耕農地）為相同之法律定性（皆為達成公行政任務，而成立使用借貸之法律關係），何以兩者獲致相反之審查結論（本件宣告眷改條例第二十二條與平等原則尚無牴觸，釋字第四五七號解釋則宣告退輔會房舍土地處理要點第四點第三項則有違男女平等原則）？此涉及本院關於「平等原則」之審查方式，尤其是「審查基準」之選擇問題。
本號解釋理由書第一段即開宗明義，揭示審查原則：「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第六八二號、第六九四號、第七０一號、第七一九號、第七二二號解釋參照）」。是「平等原則」與「平等權」之審查操作方式相同（皆採二元分析架構，須檢視系爭規定之「目的」及「手段與目的之關聯」，以判斷其合憲性），則兩號解釋所以獲致相反之審查結論，當與兩件所採取之審查基準（或稱審查密度）不同有關。
觀本號解釋理由書第一段之宣示：「立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等有關規定，自有充分之形成自由，得斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，制定法律，將福利資源為限定性之分配（本院釋字第四八五號解釋參照），倘該給付規定所以為差別待遇之目的係屬正當，且所採手段與目的之達成間具合理關聯，即與平等原則無違」；及理由書第三段之論結：「是系爭規定所為差別待遇之目的要屬正當，且所採差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法第七條平等原則尚無牴觸」，本號解釋顯然採取「低標」（合理審查基準）進行審查。究其所以採「低標」作為審查之基準，除考量「事物之本質」（給付行政之優惠措施）外，本席以為「實施差別待遇之分類基礎」厥為關鍵。
申言之，前揭兩號解釋固將「配住」與「配耕」同樣定性為「為使用借貸關係之福利措施」，然第四五七號解釋所涉之差別待遇乃以「性別」作為分類之基礎，屬於憲法第七條所例示之「男女」平等問題；而本件系爭之差別待遇則以「同意改建與否」作為分類之基礎，不在憲法第七條例示之列。
按平等權與平等原則之作用，旨在「禁止恣意」--不許國家（甚或私人）以與事物本質無關之事由，實行差別待遇，而使「等者不等之」（對於相同事物，為不同之對待）或使「不等者等之」（對於不同事物，為相同之對待）。鑑於人類社會生活關係甚為多樣而複雜，為使立法機關得基於憲法之價值體系，斟酌規範事物之性質差異，而為合理之差別待遇。
實務上關於「平等權」及「平等原則」之違憲審查，乃多預設「低標」作為審查基準，再視個案所涉之「基本權」（或系爭事物）之性質（重要程度）及「據以實施差別待遇之分類基礎」，按各該人類社會生活之經驗觀之，是否特別「可疑 」（ 即 有 無 美 國 法 上 所 謂 之 「 可 疑 分 類 」 (suspect classification)），而酌予提高審查基準。
釋字第四五七號解釋作成時，本院尚未特別注意區分各案件之審查基準。惟其以「主管機關若出於照顧遺眷之特別目的，使其繼續使用、耕作原分配房舍暨土地，則應考量眷屬之範圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作能力，是否確有繼續輔導之必要，使具相同法律上身分地位者，得享同等照顧，依男女平等原則，妥為規劃」為由，宣告系爭房舍土地處理要點第四點第三項：「死亡場員之遺眷如改嫁他人而無子女者或僅有女兒，其女兒出嫁後均應無條件收回土地及眷舍，如有兒子准由兒子繼承其權利」，其中規定限於榮民之子，無視其有無謀生能力及輔導必要，又不問結婚與否，均得繼承其權利。…僅以性別及已否結婚，對特定女性為差別待遇，與男女平等原則有違」，顯示其實際殆採「中標」（即系爭規定之目的須為追求「重要」之公共利益，且所採差別待遇之手段與該立法目的之達成間須具有「實質關聯」，始為合憲）。「低標」與「中標」之重大差別在於前者僅需考量差別待遇之手段是否有助於達成立法目的，而無需審究是否確有「必要」（尤其，是否「過當」）的問題。釋字第四五七號解釋考量系爭房舍土地處理要點之規定無視女眷亦有」無謀生能力，而有輔導照顧之必要」，已逾「低標」之審查範圍。而究其所以提升審查基準，當與「男女」平等乃憲法第七條所例示之「可疑」分類有關。本院過往之解釋，對於何謂「可疑」分類，尤其憲法第七條所例示之五項分類是否為「可疑」分類，而應酌予提高審查基準，尚無系統之論述，後續發展值得密切關注。
三、關於檢討改進之諭知
於認定系爭規定與憲法第七條之平等原則尚無牴觸後，理由書第四段並例示了三種眷改條例中相關利益權衡猶未臻於妥當之情形，諭知相關機關應儘速通盤檢討改進：
1）同意改建之原眷戶除依眷改條例第五條第一項前段所定得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取同條例施行細則第十三條第二項所定之搬遷補助費及同細則第十四條所定之拆遷補償費，而不同意改建之原眷戶不僅喪失前開承購住宅及輔助購宅款權益，並喪失前開搬遷補助費及拆遷補償費，是否失之過苛？
2）按期搬遷之「違占建戶」依眷改條例第二十三條規定，尚得領取拆遷補償費，不同意改建之原眷戶竟付之闕如。合法之「原眷戶」，其待遇尚且不如「違占建戶」，是否亦失之過苛？
3）至對於因無力負擔自備款而拒絕改建之極少數原眷戶，應為如何之特別處理，亦未有例外規定。
依本席理解，前兩項例示旨在提醒有關機關注意檢視有無體系內法益失衡之情形，並未諭知應為特定之處理。蓋如何除去違反平等之違憲狀態（如究應刪除原有賦予權利之規定，或將受不利對待者納入目前有利之規範中，或重行規定差別待遇之基礎），原則上立法者應有自由形成之空間（本院釋字第四五五號解釋翁岳生大法官協同意見書參見）。尤其，眷改條例施行細則所定諸多改建搬遷之福利，原未見諸母法（眷改條例）。
至於第三項例示，其思考方向則有不同，亦抽象法規違憲審查本身之限制。按抽象法規審查僅能就法規適用之常態（一般情形）為審查，即使眷改條例所提供之改建誘因甚是優渥，久為各界所批評（本院釋字第四八五號解釋即在此背景下作成），仍不能排除其適用之結果，於極少數個案有能發生「個案過苛」，因改建而危及原眷戶生存之情形，爰諭知應設有例外之規定。
總之，本席由衷希望，經過釋字第四五七號解釋與本號解釋之努力後，關於憲法第七條之「平等」意涵及其適用，能益臻明確。
註釋
1
參見國軍老舊眷村改建條例（八十五年二月五日制定公布）第二十一條及該條
例施行細則（八十九年三月二十四日修正發布）第十九條。
2
參見海軍後勤司令部九十四年八月三日沛眷字第 0940011425 號函。
3
參見國防部勁勢字第 0950008066 號函。
4
最高行政法院九十九年度判字第二四二號判決。
5
參見本院釋字第六八二號、第六四九號、第五八０號、第五七八號、第五００
號、第三四一號解釋。
6
參見釋字第四五七號解釋之解釋文。
7
本號解釋多數大法官所通過之「多數意見」（解釋文及解釋理由書）與少數大
法官所持之「不同意見」，主要之差別即在於「眷舍配住」之定性及系爭規定「註
銷」眷舍居住憑證。
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釋字第七二七號解釋協同意見書大法官蘇永欽提出
引起爭議的國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定，一方面將改建與否的決定繫於同意的原眷戶是否跨過一定人數門檻，另一方面又對不同意的眷戶強制註銷其原得於改建時享有的權益，從而與同意眷戶在待遇上高下立判，與現行法制中以多數同意為建物修繕、重建條件者，均不以其同意與否影響權益的分配相較，顯得非常獨特。本院審查的結果多數大法官認為此一差別待遇尚不違反平等原則，但整體法益權衡仍有未臻妥適之處，諭知相關機關檢討改進，就此結論本席固然贊同，惟系爭規定為何不違反平等原則，理由書僅簡單點出老舊眷村的改建不以同意為必要，至於眷戶使用公有地上的公有眷舍或僅公有地（自建戶），其法律關係為何，眷改條例第五條規定改建時賦予原眷戶的權利，又為何種性質，二者都關乎系爭規定中的同意是否源於眷戶的財產權，卻都未見闡明，因此先就此略作補充（第一段）。又縱其同意非改建所必要，而為單純政策誘因，其必要性及合目的性是否足以合理化此一差別待遇，理由書也僅點出老舊眷村的「特殊環境」，似有必要說得更清楚（第二段）。至於諭知檢討改進部分，認為對不同意戶仍應給付搬遷、拆遷費用，其法理為何，低收入戶的特別處理，又有何憲法上的根據，也在最後一併表示看法（第三段）。
一、 原眷戶因改建所得權益的憲法基礎為終止長期借貸的 原眷戶因改建所得權益的憲法基礎為終止長期借貸的 原眷戶因改建所得權益的憲法基礎為終止長期借貸的 原眷戶因改建所得權益的憲法基礎為終止長期借貸的信賴保護
國軍老舊眷村的基本法律關係，包含了公法和私法的面向。後者或為土地和房舍的借貸，或為土地的借貸（房屋自建而保有所有權，但比照公產管理），都不是有對價的租賃（對於房舍配住的私法關係，最高法院向來不因使用人為此不再支領房租津貼即將其定性為租賃，七十九年台上字第二一七九號判例可參），因此也不會發生一如租賃在民法和土地法上部分物權化的效力（如民法第四百二十五條、第四百二十六條、第四百二十六條之二；土地法第一百條、第一百零五條；釋字第五七九號解釋參照）。再從公法的角度來看，此一無償的使用關係實為政府於民國三十八年遷台後，對於離鄉背井、效死保台的軍人，在財政困難之際仍籌措興建簡陋眷村以安其家的福利措施，因此性質與一般職務宿舍也不盡相同。不過老舊眷村始終只有預算而無特別的法律基礎（國防部僅於民國四十五年公布職權命令性質的「國軍在台軍眷業務處理辦法」，民國九十一年配合行政程序法的施行改訂行政規則：「國軍軍眷業務處理作業要點」），自然也談不到任何公法上的請求權，本院對於此類福利給付，也僅認為國家在分配上仍應受平等原則的拘束，包括性別之間（釋字第四五七號解釋）與不同弱勢族群間（釋字第四八五號解釋）。惟和多數國家一樣，尚無針對是否給付不足或倒退，為 比 例 原 則 審 查 的 先 例 （ 所 謂 Untermass- oder Rücktrittsverbot）。理論上國家自可因整體資源分配的考量而終止給付、收回自用，只是基於憲法課與國家的照顧義務（在一般性的生存權外，針對軍人尚見於增修條文第十條第九項），其福利的終止應特別審慎，在眷村已經存在數十年的情形下，其終止尤其不能不考量眷戶對持續給付的信賴，而給予適度的保護。
本院在釋字第七一七號解釋對於國家為授益性給付時信賴保護義務的發生及其內涵，主要區分有期限與無期限而異其標準：「有施行期間者，在該期間內即應予較高程度之信賴保護，非有極為重要之公益，不得加以限制；若於期間屆滿後發布新規定，則不生信賴保護之問題。其未定有施行期間者，如客觀上可使規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。凡因公益之必要而變動法規者，仍應與規範對象應受保護之信賴利益相權衡，除應避免將全部給付逕予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實施及規範對象承受能力之差異，俾避免其可得預期之利益遭受過度之減損。」老舊眷村從前揭處理辦法有關配住目的及收回規定來看，都不是定有期間的類型，一直到民國六十二年修正時，也才首次出現有關收回改建的第八十六條規定：「凡眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外，應依法究辦。」足見老舊眷戶對於可長期使用確實有高度值得保護的信賴，故其終止首先必須檢驗是否確有一定的公益，眷改條例第一條就此臚列了多項目的，所涉公益應該已可符合此一要求：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，….。」通過公益的審查，改建仍須「避免其可得預期之利益遭受過度之減損」，因此眷改條例第五條第一項前段所定原眷戶得承購住宅及輔助購宅款的權益，以及其施行細則第十三條第二項所定的搬遷補助費及第十四條所定的拆遷補償費等，其法理基礎即在滿足此一信賴利益的保護，降低終止給付的衝擊。釋字第四八五號解釋雖尚未從信賴保護原則的角度就此明確闡明，但對此一給付是否過度的疑義，原則上已為合憲的認定，僅在理由書中就若干細節要求主管機關通盤檢討改進。
綜合以上分析的基礎法律關係可知，第一，原眷戶並無足以對抗收回改建的財產權，第二，眷改條例基於信賴保護才規定了種種原眷戶於改建時可得的權益。此一法律關係完全不同於多數所有權人於決定房舍改建時的法律關係，所以在解釋眷改條例第二十二條的同意門檻規定時，雖然和共有土地的處分（土地法第三十四條之一第一項）、公寓大廈的重建（公寓大廈管理條例第十三條、第三十一條）或為都市更新、土地重劃而改建（都市更新條例第十條、第二十二條、第二十二條之一；土地法第一百四十一條；農村社區土地重劃條例第七條、第九條）等，形式上十分類似，即其改建的決定都以同意者達到一定多數為條件，二者間卻有本質的不同，即在同意權人為所有人的各情形，基於既得財產權的保障，非經所有人同意，國家或他人根本不能作任何處分。在老舊眷村的情形，原眷戶沒有足以對抗國家收回的財產權，系爭規定的同意設計卻顯非基於其物權的處分權能而別無選擇，立法者完全是因為某種特別的考量（詳下段），才選擇把改建的決定也繫於原眷戶的「同意」是否達到一定門檻，此所以本解釋的理由書才會特別強調「其終止原不以配住眷戶之同意為必要」，從某些眷村縱因同意眷戶未達門檻而無法改建，主管機關仍得於眷改條例廢止後，依國有財產法第三十三條、第三十五條及其施行細則第二十七條的規定變更為非公用財產，強制騰空點還國有財產署接管，乃至進一步規劃改建，可以看得非常清楚，即使全體眷戶都不同意，實際上也只能暫時阻滯眷村的改建。換言之，基礎法律關係的不同，決定了改建「應」或「得」經使用人的同意。表面上差不多的同意門檻規定，其意義和效果其實大相逕庭。針對多數所有權的改建，若規定不同意者在改建後的權利分配將受到不利，當然會影響所有人同意與否的決定自由，而對財產權構成實質的侵害。相對於此，針對沒有所有權，本來就無權參與改建與否的決定，而只能基於信賴保護於改建後受到一定權益分配的眷村改建情形，對於不同意眷戶給予不同待遇，即不致發生侵害財產權的問題，有待討論的，只剩下信賴保護是否違反平等原則，可否合理化。因此無視於基礎法律關係的不同，僅從同意門檻的規定就論斷其效果規定已構成財產權的侵害，自屬倒果為因。至於以其違反「民主原則」，則根本混淆了財產權原則和民主原則，本席在釋字第七０九號解釋的一部不同意見書第四段中已詳論其誤，此處不贅。
二、 系爭規定以不同意眷戶失權的設計來加速改建 系爭規定以不同意眷戶失權的設計來加速改建 系爭規定以不同意眷戶失權的設計來加速改建 系爭規定以不同意眷戶失權的設計來加速改建，另有其合理考量
系爭規定使不同意改建的原眷戶一無所獲，雖因其本無所有權而不得主張註銷本身已構成財產權的侵害，但同為原眷戶，何以同意改建者和不同意改建者可以受到如此不同的對待，仍需要得到合理的解釋，否則仍可能違反憲法第七條的平等原則。
解釋就此所做的說明，主要強調的是改建進度的有效掌控：「為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。」從該門檻規定實際上將使同意和不同意眷戶都陷入某種「自危」的情境，也就是說，不同意者固然將一無所獲，僅僅同意而無法使其總數跨過法定門檻，仍不能保證必有所獲，應可印證所謂促使相互說服，凝聚共識的論點；而施行細則第十三條使同意眷戶未能如期搬遷者也「視為不同意改建」，又可印證爭取多數同意的真正目的不在同意，而在藉此掌握改建進度，顯示系爭規定的獨特設計確有其合目的性的考量。從而再回到「所有原眷戶均有相同機會同意改建而取得相關權益，並明知不同意改建即無法獲得相關權益」的形式平等論點時，似乎已可找到不違反平等原則的堅實理由。然而若再從理性經濟人的角度進一步思考，眷戶既然明知不同意將一無所獲，為什麼還會有人把自己推到「吾與汝偕亡」的不理性境地，難道這樣的規定正是基於不理性的假設，其必要性到底有多高？這恐怕就需要對理由書中的一句頗有弦外之音的話：「老舊眷村之特殊環境」，再多作一番琢磨了。
閱讀為數已經相當可觀的眷村文學或者眷村社會學作品，也許對於理解這裡所說的「特殊環境」會有一些幫助。和一般公務宿舍相比，眷村的特色不僅在於其狹小簡陋和公共設施的不足，更明顯的不同應該在於其歷史形成的南腔北調、同船共渡的族群氛圍（Milieu），和「竹籬笆」外的世界，宛若咫尺天涯。為了安家而存在的近九百個老舊眷村，只能暫時的隔離於外面的社會，卻一點也不能免於變遷的衝擊，當暫時近於永恆以後，眷村的存在實際上就是一個不斷移出和融入的過程，眷村子弟融入了台灣的每一個角落，老舊的眷村只留下不太能調適也不願意作根本改變的原生族群，一草一木都有無盡的依戀，行伍同僚則是自我認同僅存的見證。因此儘管改建只是結束這個過程無可規避的句號，若無視於凋零中殘存的剛烈，直接開動推土機，後果固然難以想像，縱使考量信賴保護而安之以利，若不能動員其成員共同面對、相濡以沫，很難保不在許多眷村遭遇無言頑抗，而使整體改建進度大幅落後，其成本更將遠高於該法規劃給付的信賴利益。從這個角度來看系爭規定，也許會看到它假設的被規範者的身影，更真實的貼近一個從來就不是「理性經濟人」的老兵。主管機關提供本院改建安置的統計，大體也可反映此一柔軟設計的合目的性。
三、 搬遷補償為對於合法居住權人的最低信賴保護 搬遷補償為對於合法居住權人的最低信賴保護 搬遷補償為對於合法居住權人的最低信賴保護 搬遷補償為對於合法居住權人的最低信賴保護，其註銷有違平等
肯認其合憲性的同時，本解釋仍然針對註銷範圍及於「所有」原眷戶的權益引發的不公平，以及中低收入戶照顧的不足，諭知主管機關儘速通盤檢討改進。其中搬遷及拆遷補償費一併註銷的瑕疵，僅提到相對於違占建戶的不平等，實際上條例對於大量存在的違占建戶乃至眷村，也都作了特別處理，這裡也隱含了另一層的信賴保護，而不只有平等的問題，值得略作討論。
我國法制中常見對拆除建物或農作的搬遷、拆除補償，都是以合法拆除為其前提，比如都市計畫法第四十一條有關原有建物不合土地分區使用規定者，如有必要命其變更使用或遷移，「其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償」。此一合法補償既不普遍見於其他對於基本權的限制情形，當然也需要有憲法上的依據。本席認為這同樣是一種基於信賴挫折所受到的保護，除了信賴必須是值得保護的信賴以外，其保護也必須適度。但在歸類上這是限權型（開始限權）而非授益型（授益終止）的信賴保護，也就是超乎期待的開始限制人民的基本權，此時需要的保護，不是任何可期待利益的填補，而毋寧是因開始限制、不及預防造成的損害。以建物拆除或使用人搬遷而言，就是拆除、搬遷的費用，而不及於繼續使用可期待的利益─有點類似民法中的信賴利益（相對於履行利益）。
本解釋提到的眷改條例第二十三條，對於違占建戶都給予一定的拆遷補償，似乎不符合不法者不得主張信賴保護的要求（本院釋字第七一四號解釋可參），但如參考民法權利失效（Verwirkung）的信賴保護類型，即有權排除違法者長期未排除而使違法者對其不排除已產生值得保護的信賴，仍可例外受到保護，老舊眷村的形成過程中，其實正好大量存在這種所謂違占建戶，主管機關實際上已經容任並將其列管，因此與這種例外類型也正好合致。換言之，該條的拆遷補償就是一種不同於同條例第五條的優先承購權及承購補助的信賴保護，此為限權型的信賴保護，彼則為授益型的信賴保護，不可混為一談。但如果違法建戶可以享有這樣的保護，合法眷戶當然也該享有，否則豈不太不公平？還好眷改條例的這個漏洞後來用施行細則的第十三條補了起來。有問題的只剩下合法眷戶中的不同意眷戶，系爭條文註銷了他們的權益，使得施行細則提供的拆遷補償解釋上也一併波及。這才造成合法與違法者受到相反境遇的另一平等問題。
從前面有關不同意眷戶與同意眷戶間差別待遇可否合理化的討論來看，似乎不能斷然說這裡的差別待遇一定不能比照處理。但另一方面，不同意者自甘承受不利的選擇，所能合理化的範圍若在替代使用的補償以外，還及於使其可以安然過渡而對於因措手不及所生的損害給予的補償，顯然已經太過。解釋方法上，也不妨把本件解釋看成一種特別的合憲性法律解釋，也就是限縮系爭條文註銷的權益於條例本身創設的權益（即第五條規定者），不及於嗣後依條例授權所訂定的施行細則，基於其他法理創設的權益。解釋所以沒有明確採合憲性解釋方法，而在合憲認定之後，概括的諭知主管機關檢討改進，應該是讓主管機關有更大的空間去規劃現行法在改建善後處理上的不足吧。此所以和第四八五號解釋一樣，本解釋在諭知檢討時，也特別針對低收入戶的照顧加以提醒，不論從實現適足居住權（可參本席就第七０九號解釋所提一部不同意見書第一段）或增修條文相關規定的觀點來看，這確實都有高度的必要。現行眷改法令就此雖非全無著墨，除了一般性的降低繳納自備款壓力的規定，如自備款不足的補助（條例第二十條），自備款的優惠貸款（施行細則第九條）等以外，也有針對中低收入戶協助辦理優惠國宅貸款（臺灣省國軍老舊眷村重建對較低收入原眷戶輔導辦理國民住宅貸款要點），但如考量老舊眷村不少晚景淒涼的實況，主管機關當然還有努力的空間。（身為眷村子弟，寫完這篇意見書，內心澎湃幾難自已。）
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釋字第七二七號解釋協同意見書 大法官林錫堯 提出
本案系爭規定【即八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例(下稱眷改條例)第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」；九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第一項】，對於不同意改建之原眷戶得註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，使其因而不得享有眷改條例第五條第一項前段規定之承購住宅及輔助購宅款之權益（反之，同意改建之原眷戶得享有），此一規定，究竟涉及不同意改建原眷戶之何種基本權 原眷戶之何種基本權？應以何種憲法原則予以違憲審查？
本文認為：系爭規定不涉及不同意改建原眷戶之財產權或居住自由，自無從以該等權利被侵害為由，適用比例原則加以審查；系爭規定僅涉及不同意改建原眷戶之平等權，因而僅得以平等原則加以審查。
茲詳細說明如下：
（一）關於依系爭規定註銷不同意改建原眷戶之眷舍居住憑證部分
依現行司法實務見解，軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃國家與軍人間所成立之私法上使用借貸關係（註1） 。依其法律關係，當國家於自己需用借用物時，本即得終止使用借貸關係並收回借用物，眷舍借用人並無永久使用眷舍或眷村土地之權利。系爭規定所稱之眷舍居住憑證，係為證明上開私法上使用借貸關係，僅單純為私權證明文件，註銷該憑證係終止使用借貸關係之當然結果，自難僅以註銷該憑證即逕認不同意改建原眷戶之憲法上之財產權或居住自由受有侵害，就此而言，已不生比例原則之適用問題。且既係因國軍老舊眷村改建之政策需要而合法終止使用借貸關係並收回借用物，不論原眷戶是否同意改建，依法均應同等對待，即同樣因終止使用借貸關係而喪失其居住眷舍之權利，就此而言，當亦未侵害不同意改建原眷戶之平等權，自亦不生平等原則之適用問題。
（二）關於依系爭規定註銷不同意改建原眷戶之權益部分
按原眷戶依眷改條例及其施行細則相關規定，享有：承購依眷改條例興建之住宅、輔助購宅款、優惠貸款、搬遷費、房租補助費等權益。該等權益乃原眷戶依公法法規，得請求國家為特定給付之權利，依行政法上一般承認之「法規保障目的說」之理論，應屬原眷戶對國家之應屬原眷戶對國家之「公法上之請求權」。惟我國釋憲實務是否已將公法上請求權納入憲法財產權之保障範圍，仍有待探究（註2） 。
本文參考德國聯邦憲法法院及學者見解 （註3），認為：公法上請求權納入憲法上財產權之保障範圍，至少必須是具有財產價值之權利，且係基於「非不重要的自身給付（nicht unerhebliche Eigenleistungen）」 (例如：付出勞力或投資等) 而取得，此二項要件（註4）。換言之，將憲法上財產權之保障範圍由法律形塑之私法上財產價值之權利（或法律地位）擴及於公法上請求權（或公法上法律地位），固係一種趨勢，惟仍宜有所限制，尤其當立法者以法律創設人民之公法上請求權時，有時純係基於照顧弱勢等之政策及國家財政等之考量，故僅由國家給付，而不需人民有所付出，此與私法上權利畢竟有所不同，倘因而逕將之納入憲法上財產權之保障範圍，進而使該法律受比例原則之拘束，對立法形成自由構成一定程度之限制，則立法者於制定或修正法律之際，勢將有所顧慮或猶猭，立法原意反受不當影響，似非憲法保障財產權之本旨。
準上所述，眷改條例及其施行細則賦予原眷戶之上開各種公法上之請求權，雖具有財產價值，但僅係國家基於照顧軍人、軍眷或遺眷所為，原眷戶能享有該等公法上請求權，僅肇因於其身分之具備，而非來自於其自身付出勞力、投資或其他給付所獲致。縱將上述「基於非不重要的自身給付而取得」之要件，從寬認定，適用上不以權利取得與自身給付之間有相當或對價關係為必要，然原眷戶就此等公法上權利之取得，既非屬法定俸給之列，亦不因其未領取顯不足道之少額房租津貼補助而可認係基於自身給付而取得。更遑論司法院釋字第 457 號解釋中曾指出：「惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。立法機關就上開條例與本解釋意旨未盡相符之部分，應通盤檢討改進。」等語。換言之，原眷戶取得此等公法上權利，純係出於國家照顧其生活所為，並非「基於非不重要的自身給付而取得」，核諸上開要件，自難認該等公法上請求權係屬憲法上財產權之保障範圍。亦因而，依系爭規定註銷不同意改建原眷戶之該等公法上請求權，應不生侵害原眷戶憲法上財產權之問題，且與原眷戶之居住自由無涉。
綜上所述，系爭規定既不涉及不同意改建原眷戶之憲法上財產權或居住自由，自無從以其憲法上財產權或居住自由受侵害為由，適用比例原則加以審查。
（三）系爭規定僅涉及不同意改建原眷戶之平等權，因而僅得以平等原則加以審查；且依其規範事項之特徵，僅能作寬鬆審查
系爭規定既已對於不同意改建之原眷戶與同意改建之原眷戶作差別待遇之規定，並使不同意改建之原眷戶喪失眷改條例第五條所定得承購住宅及輔助購宅款之權益，顯已形成對不同意改建之原眷戶之平等權之侵害，自得以平等原則加以審查。又鑒於平等權（平等原則）旨在防止無正當理由之差別待遇，平等原則本身是一種「空白公式 leere Form」，並未提供評價標準，評價標準必須另從憲法尋得（註5）；系爭規定又不涉及其財產權或居住自由，可資憑藉以提昇平等原則之審查密度與標準，復基於眷改條例本具有國家照顧軍人、軍眷或遺眷生活之優惠特性，以及系爭規定旨在加速眷村改建之立法目的（詳見解釋理由書），實亦無由對系爭規定是否違憲採取嚴格之審查。故解釋理由採取寬鬆審查，認「系爭規定所為差別待遇之目的要屬正當，且所採差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法第七條平等原則尚無牴觸」，應可贊同。
註解
1 因公務員任職關係獲准配住宿舍，其性質為使用借貸之判例及決議，可參見：
最高法院 44 年台上第 802 號判例、91 年台上字第 1926 號判例及最高行政法院 102 年 10 月份第 2 次庭長法官聯席會議決議。其他實務判決亦可參見：最高法院 85 年度台上字第 1148 號、台上字第 2793 號及 86 年度台上字第 964 號民事判決等。而國防部於 104 年 1 月 16 日提出之說明會資料指出：62 年修正之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第 86 條規定「凡眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外，應依法究辦。」，始有收回改建之規定，此後，歷次之修正均有相關規定，如67 年版第 154 條、71 年版第 162 條、75 年版第 170 條、78 年版第 141 條均有相同之規定，86 年版第 31 條則規定、「有下列情形之一者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍：…八、凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不搬遷者。 前項經撤銷其眷舍居住權者，應於接獲通知後三十日內遷出。」是以在眷改條例制定前，依歷年修訂之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」觀之，即有收回改建之規定等語。
2 陳愛娥，〈司法院大法官會議解釋中財產權概念之演變〉，收錄於劉孔中、李建良主編《憲法解釋之理論與實務》，二刷，1999 年 5 月，頁 405-407，蔡維音，〈財產權之保護內涵與釋義學結構〉，《成大法學》第 11 期，2006 年 6 月，頁47-48。
3 詳見 Hans Hofmann, in： Bruno Schmidt-Bleibtreu/ Franz Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 12. Aufl., 2011, Art. 14 Rn.22.; Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, §27 Rn. 44; Hans D. Jarass ,in：Hans D. Jarass/ Bodo Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 13. Aufl., 2014, Art. 14 Rn. 10.； Christian Bumke/Andreas Voßkuhle, Casebook Verfassungsrecht, 2013,Rn.1146ff； Michael Kloepfer, Verfassungrecht Ⅱ, 2010, §72 Rn.46ff。
4 按上註文獻與聯邦憲法法院實務中有，更列舉第三要件「保障生存基礎為目的」者，此有待於未來處理與彼所遇之相類情怳時，再行斟酌。另有不同見解者，例如：Joachim Wieland, in：Horst Dreier, Grundgesetz Kommentar Bd1, 3.Aufl., 2013, Art. 14 Rn. 73ff（公法上權利是否屬憲法上財產權保障範圍，不應以私人是否基於自身給付而取得為準，而應如同私權屬憲法上財產權之立論依據一般， 以私人是否具備「可利用性 Privatnützigkeit」與「有處分權 Verfügungsbefugnis」為準；私人對公法上許可雖具備「可利用性」，但尚乏「處分權」者，非屬憲法上財產權保障範圍）。
5 Werner Heun, in：Horst Dreier, Grundgesetz Kommentar Bd1, 3.Aufl., 2013, Art. 3 Rn. 17, 32
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釋字第七二七號解釋協同意見書 大法官黃璽君
本號解釋多數意見認中華民國八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第一項；下稱系爭規定）對不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益部分，與憲法第七條之平等原則尚無牴觸之結論，本席敬表同意，惟就獲致前開結論之理由，未充分針對聲請書所提疑慮回覆，尚具可資補充之處，爰提出協同意見書如后。
一、系爭規定不生侵害財產權、居住自由及及違反比例原則 違反比例原則之疑義
（一）眷戶居住憑證，僅係使用借貸關係之證明文件
按國軍在臺軍眷業務處理辦法第一百十一條規定：「現役軍人及遺眷、無依軍眷、經核定眷補有案者，得申請分配眷舍……」第一百二十一條規定：「凡配住眷舍之眷戶，由軍種單位建立『國軍眷舍管理表』……，並配發給眷戶居住證……」可知眷舍居住憑證係因主管機關之配住眷舍而發給。又該配住關係係主管機關基於管理財物（註1）之國庫行政而發生，屬私法之使用借貸關係；本號多數意見亦贊同此說。是眷舍居住憑證實僅係證明配住之使用借貸關係之文件。
（二）眷舍居住憑證本身不具財產價值，註銷該憑證未侵害配住眷戶憲法上之財產權、居住自由
眷舍配住既為使用借貸關係，主管機關為改建眷村，本得依民法規定，終止使用借貸關係，請求返還借用物（註2）。國防部更於六十二年八月十四日修正發布之「國軍在臺軍眷業務處理辦法（註3） 」第八十六條規定：「凡眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外，應依法究辦。」嗣後歷次修正，皆有相關規定 （註4） 。是早於眷改條例制定前，即有因改建而收回之規範存在。原眷戶於接受配住之際，均得知悉主管機關有權依該等規定，隨時終止使用借貸關係，且無何應予補償之規定。
故眷戶於主管機關因改建之必要，終止配住之使用借貸關係時，並無依眷舍居住憑證請求補償之權益存在。亦即該憑證係使用借貸關係之證明文件，本身不具財產上價值。系爭規定註銷該憑證，應係終止使用借貸關係，而註銷證明該使用借貸關係文件，此註銷未侵害其憲法上所保障之財產權或居住自由。
（三）原眷戶權益係眷改條例所與之優惠，須符合該條例所 須符合該條例所定要件者，始得享有。非眷戶原有權益
系爭規定所稱原眷戶權益係指眷改條例第五條第一項前段所定之承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益（註5）。該權益係眷改條例所給與原眷戶之法定優惠（註6），須符合眷改條例所定要件始有權享有，非眷戶原享有之權益。系爭規定明定須原眷戶四分之三(或三分之二)以上同意改建之眷村，其同意改建者始享有前述優惠給付，則不同意者未符合享有上開優惠給付之要件，尚不得享有該優惠，故註銷原眷戶權益僅係確定其不得取得上開優惠，未侵害原眷戶憲法上所保障之財產權。
（四）系爭規定未侵害原眷戶憲法上之基本權，不生違反比例原則問題
系爭規定註銷不同意改建之原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，既未侵害原眷戶憲法上之財產權或居住自由，又無其他基本權因系爭規定而受侵害，自不生違反比例原則之問題。
二、系爭規定未牴觸正當法律程序原則之要求
退而言之，縱認系爭規定已侵害不同意改建之原眷戶憲法上財產權，而有審查改建過程是否踐行正當法律程序之必要。然有關法律程序是否正當，本院釋字第七０九號解釋指出：「憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序。」因都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產生紛爭。且於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，故認應由主管機關以公開方式舉辦聽證。
眷改條例第二十條第三項規定：「原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。」九十六年一月三日修正之眷改條例第二十二條增列第二項規定：「本條例修正施行前，經主管機關依第二十條第三項辦理改建說明會，原眷戶未逾四分之三同意改建之眷村，經原眷戶二分之一以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項之規定。」由該等規定可知，關於眷村改建，主管機關除以書面說明輔助購宅款等事項外，且辦理說明會。經電詢國防部政治作戰局軍眷服務處承辦人員，知悉說明會可分三階段：(一)第一階段：進行改建與否之權益說明，並給予三個月期間，考量補助內容(錢或房屋)。（二）第二階段：邀請技術服務廠商，針對未來改建進行規劃說明；此際，僅第一階段同意改建者得參與，並賦予其一個月考量期間，可針對前階段已選擇之補助內容進行變更。（三）第三階段：改建之細部規劃說明；此際，因已向地方政府申請相關建照，確定改建範圍，故不得再行變更補助內容。另依原因案件之確定終局判決記載之事實，主管機關除舉辦說明會、備具說明書，對原眷戶說明同意改建與否之權益外，且於原訂同意期限屆滿，同意人數達改建門檻後，仍以書面通知聲請人同意增列領取補助購宅款後搬遷之選項。綜上，考量眷村改建之實施，雖攸關重要公益之達成(眷改條例第一條參照) （註7），惟原眷戶之權益既係依眷改條例所給予之優惠，系爭規定註銷原眷戶權益，並未侵害原眷戶之基本權，其為註銷前所採程序，已足以確保原眷戶等利害關係人知悉相關資訊，並無如本院釋字第七０九號解釋所示都市更新般利害關係複雜，權利限制亦非直接、嚴重，無要求主管機關須採聽證程序之必要，系爭規定尚不生違反正當法律程序之疑義。
三、系爭規定與民主原則無涉
雖謂於憲法之民主政治原則下，各種團體內部意見之形成，應遵守多數決之原則（本院釋字第五一八號、第六二八號解釋參照），且對未贊同結論之少數應予尊重，使其亦能與多數意見共同享有相同之團體利益。惟此須為團體之一員，對該團體之決定有參與之權，始有其適用。眷村之眷戶係各自與配住機關間成立使用借貸關係，眷戶間並無參與他人決定之權，尚非所謂團體，系爭規定與民主原則無涉。
註解
1
本院釋字第 557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」參照
2
民法第 470 條、第 472 條規定參照。 配住之眷舍如係政府提供土地由眷戶自費興建，眷戶就土地部分成立使用借貸關係。其使用借貸關係終止後，無權再使用借用之土地，應拆屋還地。
3
國防部為管理國軍眷村及眷舍，於 45 年訂定「國軍在臺軍眷業務處理辦法」，嗣於 86 年間修正法規名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」。91 年間配合行政程序法之施行，廢止「國軍軍眷業務處理辦法」，另定「國軍軍眷業務處理作業要點」。
4
71 年 6 月 8 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 162 條第 3 款、75 年 6 月 30 日修正發布之同辦法第 170 條第 3 款、78 年 6 月 26 日修正發布之同辦法第 141 條第 3 款均規定：「凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不合作或拒不搬遷者，除撤銷其眷舍居住權外，應依法究辦。」 86 年 1 月 22 日修正發布之國軍軍眷業務處理辦法第 31 條規定：「有下列情形之一者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍：八、凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不搬遷者。」
關於自費興建之眷舍亦規定列為眷舍列管：
51 年 12 月 31 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 102 條規定：「凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利……(第 1 項)前項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」
57 年 5 月 27 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 92 條第 1 項規定：「凡未配眷舍經奉准劃撥營地，或奉准在眷村範圍內自費建築之眷舍，房舍歸房主所有，但建地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」
58 年 6 月 11 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 92 條第 1 項規定：「凡未配眷舍經奉准劃撥營地或奉准在眷村範圍內自費建築之眷舍，房舍歸房主所有，但不准出租，頂讓非軍人或擅自出租他人經營商業，建地亦不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」62 年 8 月 14 日修正發布之第 67 條第 1 項及 67 年 9 月 9 日修正發布之第 154 條第 1 項僅將眷舍不准出租他人經營商業修正為不准出租他人經營工商業。
71 年 6 月 8 日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第 152 條第 1 項、75 年 6 月 30 日修正發布之同辦法第 160 條第 1 項、78 年 6 月 26 日修正發布之同辦法第 131 條第 1 項規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地亦不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」86 年 1 月 22 日修正發布之國軍軍眷業務處理辦法第 29 條第 1 項規定亦同。
5
眷改條例施行細則第 9 條、第 13 條第 2 項、第 14 條等所定同意改建之原眷戶所得享有之權益，非眷改條例母法所給與者，應非系爭規定所稱註銷之原眷戶權益。故本號解釋認系爭規定註銷原眷戶眷改條例第 5 條第 1 項前段規定之原眷戶權益係必要之差別待遇，與平等原則無違，所應檢討者，係因而亦不得領取之眷改條例施行細則第 13 條第 2 項之搬遷補助費、第 14 條之拆遷補償費。
6
釋字第 485 號解釋：「國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助」。
7 眷改條例第 1 條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」
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釋字第七二七號解釋協同意見書 大法官羅昌發提出
本件涉及對不同意國軍老舊眷村改建之原眷戶處理方式之公平性，以及國家資源永續利用問題。中華民國八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷戶居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（下稱系爭規定；現行法將同意比例改為三分之二）多數意見認為對不同意改建之原眷戶註銷居住憑證及權益，與憲法第七條平等原則尚無牴觸，但就法益權衡未臻妥適之處，要求相關機關儘速檢討改進。本席雖認為現行規定對於不同意改建之眷戶並不全然公允，然考量本件原眷戶「權益」之性質，且眷村改建而將新眷舍轉讓特定群體之結果對國家土地永續利用亦有不利之影響，故對解釋主文敬表同意。然本席就本號多數意見之解釋方法及若干論點，認有補充或商榷餘地；對立法機關應檢討改進部分，亦有額外建議。爰提出本協同意見書：
壹、本件爭議之性質及所涉憲法權利
一、有關公法關係遁入私法之問題
（一）國軍眷戶與國防部間，均訂有借用契約。兩者間在民法上屬於使用借貸關係。如純依使用借貸關係而論，國防部似可依契約之約定條件收回。然國防部興建及提供眷村，係為照顧國軍家庭，使其無後顧之憂，故國防部制定相關辦法（例如民國四十年間制定之「國軍在臺軍眷安置辦法」、四十五年間制定之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」、八十六年間制定之「國軍軍眷業務處理辦法」及九十一年間制定之「國軍軍眷業務處理作業要點」），作為分配眷舍、授予相關利益及管理眷舍等之依據，以安定國軍眷屬生活。足見眷舍之借用，具有公法關係之性質，與單純私經濟行為之民事使用借貸關係不同；屬以私法型態執行行政機關應有之公法作為。故不應以眷戶與國防部之間訂有借用契約（即「公法關係遁入私法」），而否定眷戶與國防部之間存有給付行政之關係。本院自應以系爭規定有無違背憲法保障人民權利意旨予以審查。
（二）就此而言，多數意見認為：「國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應循上開憲法之規定（即平等權之規定）」（見本號解釋理由書第一段及其所引本院釋字第四五七號解釋）。本席敬表同意。
（三）多數意見另稱：「軍人眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋參照），其終止原不以配住戶之同意為必要」（見本號解釋理由書第一段）。文義上似賦予行政機關無條件之裁量空間。
有斟酌餘地。蓋如前所述，軍人眷舍配住，雖以私法行為形式為之，然政府並非得毫無條件「終止」其關係。其「終止」仍應受憲法與行政法相關原則（例如平等原則及正當行政程序）之拘束。
二、有關社會給付之立法形成空間
（一）多數意見認為：「立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等有關規定，有充分之形成自由，得斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，制定法律，將福利資源為限定性之分配（本院釋字第四八五號解釋參照），惟仍受平等原則之拘束」（見本號解釋理由書第一段）。就本件是否屬於「社會給付」而言，本席認有斟酌餘地；且本席對立法機關是否有「充分之形成自由」，亦認有進一步釐清之必要。多數意見認為此種立法形成自由受平等原則之拘束，而「國家財政狀況」則僅為考量因素之一；本席則認為「國家財政狀況」應為立法形成自由之重要限制條件。
（二）就本件是否屬於「社會給付」而言：本席認為，社會給付措施係指針對特定社會弱勢族群或其他須救助者所為之給付（如高齡、身心障礙、遺族、疾病與健康、生育、職業傷害與職業病、失業、貧苦家庭與未成年者、國民住宅所為之給付）。本件情形，得享眷改條例第五條及其施行細則第十三條與第十四條各項權益者，並非均為弱勢或須救助之一般社會大眾，而係限於有一定工作身分者；雖眷改條例第一條規定之立法目的在「提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」；其目的似有照顧中低收入戶之意旨；然得享眷改條例及其施行細則所列各項權益者，並非僅限於中低收入戶。故本件所涉各項權益之給付，屬於針對特定身分者而為之補助；其性質雖屬範圍較大之「給付行政」事項，但非「社會給付」之性質。眷改條例及其施行細則所賦予原眷戶權益之此種性質，在審查審查平等權受侵害時，自應納入利益權衡之考量。
（三）就立法形成空間而言：本席認為，某項給付縱屬社會給付措施，其立法之形成，除受平等權之限制外，亦應嚴格受「代際正義」（intergenerational justice）或「代際衡平」（intergenerational equity）之約束；更何況非「社會給付」性質之給付行政事項，自更應受此約束。本席於本院釋字第七一七號解釋所提意見書曾表示，代際正義亦應適用於經濟與財政層面，以避免因本世代濫用資源，造成後世代不當之財政負擔或負債。由憲法解釋而言，「代際正義在憲法上縱尚非憲法具體列舉之基本權，最少具有極高之公益性質。在進行憲法第二十三條所規定以增進公共利益而限制憲法上自由權利之必要性之審查時，自應對代際正義賦予較高之權重。」（見本席於釋字第七一七號解釋所提協同意見書）由立法形成而言，代際正義，亦應作為立法者在決定各種給付的重要衡量標準。本院釋字第四八五號解釋亦謂：「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係。」其雖未明示代際正義之概念，然要求本世代避免濫用資源之意旨，已溢於言表。以本件情形為例，國家土地為有限且珍貴之資源，立法者自應以代際均衡之方式為利用與配置；眷村土地固然應予活化而為適當利用，以提高其經濟效益，然如係以建屋並將新眷舍所有權移轉之方式將利益授予特定群體，將使土地資源逐批喪失，並因而使後世代原應享有之國家資源，產生無法回復之減損結果（包括未來之軍人及其眷屬將漸無可以借用之眷舍）。本席對於立法機關將可能枯竭或無法回復之資源，轉讓特定群體之立法形成自由範圍，尚有相當保留。
三、本件所涉憲法上權利
（一）本件涉及平等權：國軍老舊眷村原眷戶因不同意改建而受有不利之差別待遇，故涉及侵害平等權之問題；詳後述。
（二）本件未涉及適足居住權：本席在本院釋字第七０九號解釋所提出之意見書強調國際公約下「適足居住權」保護之重要。然本件情形與居住雖有間接關聯，但主要爭點並非在於人民因遭政府驅離家園而使其適足居住權受侵害；本件爭點毋寧在於不同意改建之原眷戶是否可以享有與同意改建之原眷戶相同之各項優
惠給付之問題。
（三）本件亦未涉及憲法上之財產權：憲法第十五條規定，人民財產權應受保障。其所稱財產權之範圍，顯不限於私法所規定之物權與債權及若干公法所創設之智慧財產權，而應包括人民所擁有具經濟價值之其他財富（見本席於本院釋字第七０六號解釋所提意見書）。然所謂具有經濟價值之其他財富，須屬人民具有相當之法律上基礎得據以請求或排除他人侵害者。如非法律上得據以請求或排除侵害者，縱使人民有受給付之可能性，應不屬憲法第十五條財產權保障之範圍。本件情形，眷改條例第五條及其施行細則第十三條與第十四條對於同意戶所賦予之「權益」，經濟價值雖高（原眷戶之利益可能達新台幣數百萬元），但眷改條例第二十二條對此係稱「原眷戶權益」，而未規定為「原眷戶權利」。亦即，立法者已對此等給付定性為「非法律上權利」。原眷戶並不因眷改條例之規定，而對國家取得請求給付之公法或私法上權利。從而，此種「權益」受憲法保護之價值較低。如後所述，此種權益，僅受憲法平等權之保障。
（四）本件涉及民主原則之疑慮較低：論者或謂，依民主原則，贊成與反對之投票，僅能作為民主程序議決事務之方式，而不應作為賦予利益或課以不利益之基礎或標準；投票反對者不應因其投票態度而受不利對待之結果。此項論點適用於應以民主決議之事務，固有其正當性；然如適用於給付行政事項，恐過度簡化問題之性質。給付行政事項，應以較細膩之平等權審查標準審查其合憲性，較能反應在何種條件與何種程度下，差別待遇將缺乏正當性。
貳、平等權之審查
一、平等權之解釋應納入「必要」要件之審查
（一）多數意見持本院以往見解，採兩步驟之審查方式。亦即，「法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性」（見本號解釋理由書第一段）。故第一步驟視受審查之法規目的是否合憲；第二步驟則視分類與目的之達成是否存有一定程度關聯。而何種程度之關聯始符合所謂「一定程度之關聯」，則視所涉權利及公共利益之重要性而決定。如涉及極重要之公共利益，則手段與目的間應具有極高度關聯。如涉及違反憲法所保障之重要權利，則應使差別待遇之規定，「受較為嚴格之審查；除其目的須係合憲外，所採差別待遇與目的之達成間亦須有實質關聯，始合於平等原則」（見本院釋字第六九六號解釋）。然就本件而言，僅涉及眷村改建補償與補助之給予，故「如該分類標準及所採手段與目的兼具合理關聯，即與平等原則無違」（見本號解釋理由書第一段）。
（二）本席認為，多數意見所採兩步驟之審查方式並不適當。蓋採兩步驟審查，將導致「全有與全無」之結果；亦即，一旦認定手段與目的之間有「合理關聯」或「實質關聯」或「高度關聯」，原則上即認定不違憲；而不再斟酌因歧視所影響人民權益之程度，以及是否可以較不歧視之方式，以降低或消除違憲程度。或有認為：平等原則與其他自由權利不同，自由權受到限制時，其所犧牲的「量」是否適當，可以憲法第二十三條之規定加以檢視；而平等原則較屬「質」的問題，故平等原則的保障較屬絕對而不可限制，故只要符合「實質平等」，即屬平等，而不會有差別待遇是否合理的問題。本席認為憲法第二十三條仍應作為平等權或平等原則審查的基礎。理由在於所謂「實質平等」，應係經過利益衡量之後，確認縱使形式上有不平等之情形，然仍認為並未違反平等原則。換言之，認定某一法規或制度縱使形式上不平等，然仍符合「實質平等」，係經過利益衡量後所導致的結論。而利益衡量的基礎應在於憲法第二十三條的規定。且憲法第二十三條謂「以上各條所列舉之自由權利，除…所必要者外，不得以法律限制之。」依該條所示，倘某一法規或制度係對憲法權利（包括第七條平等權）的限制或剝奪，均應依該條所揭示之標準予以檢驗（見本席於本院釋字第六九二號解釋所提出之意見書）。故本席認為，違反憲法第七條規定之差別待遇究竟有無正當理由，仍應依憲法第二十三條之必要要件予以檢視。
二、平等權之適用，不限於憲法上權利
（一）憲法第七條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」此規定一方面可以作為一項憲法上的重要原則，以確保人民所應擁有之「憲法上其他權利」，得以平等的方式享有。另一方面，該條雖未使用「權利」一詞，然其規定在憲法第二章「人民之權利義務」中的第一個條文，顯然憲法亦承認其為一項獨立且重要的基本權利。憲法第七條之規定除可確保人民以平等之基礎享有「憲法上其他基本權利」之外，如涉及「非憲法上的權利或利益」，該條規定亦可使人民獲得憲法上平等權的保障。故承認其為獨立的權利，有其實質功能。例如，國家究應採何種社會給付之福利措施以保障人民生存與生活，應有裁量餘地；故採行福利措施之內容，原則上並非屬於人民得直接請求之憲法上權利；然倘其措施係以歧視方式實施，則人民非不得針對該措施主張憲法第七條之保障。我國憲法就此部分，與國際人 權 公 約 之 規 定 方 式 不 同 。 例 如 世 界 人 權 宣 言（Universal Declaration of Human Rights）第二條係規定「人人有權享有本宣言所載之一切權利與自由，而不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別。 ……」（ Everyone is entitled to all the rights and freedoms set forth in this Declaration, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status...）換言之，僅該宣言所列之權利與自由，始為該條平等權保障之範圍。經濟、社會與文化權利國際公約（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights）第二條第二項及公民與政治權利國際公約（International Covenant on Civil and Political Rights）第二條第一項，亦有類似結構。我國憲法有關平等權之規定內容與結構既與國際公約不同，自應依憲法文義與架構解釋，使其保護範圍較為周延（包括人民在憲法上權利之平等享有，以及在非憲法權利上之平等享有）。
（二）多數意見亦認國家為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，以及立法機關各種社會給付，均應遵守憲法第七條之規定（見本號解釋理由書第一段）。而不限於憲法上其他權利之享有，始應遵守平等原則。就此而言，本席敬表贊同。
三、平等原則審查之步驟及本案應有之解釋
（一）審查平等原則之第一步驟應在確認有無差別待遇：憲法第七條雖未界定「一律平等」的涵意，然該條的重點，應在比較人民在相同或類似的情形下，是否受到相同或不同的待遇。故該規定所規範的差別待遇，應包括二要件：其一，必須被比較的情形為「相同」或「類似」。其二，必須人民所受之待遇有所差異（亦即有法令上之差別待遇或有事實上之差別待遇）。本件中相比較的兩種情形顯然「類似」，且不同意改建與同意改建之原眷戶兩者所受待遇的確有所差異。蓋得享眷改條例第五條及其施行細則第十三條與第十四條各項權益及不得享有此等權益者，均為原眷戶；其作為眷改條例所欲處理之國軍老舊眷村住戶之身份，並無不同。雖原眷戶得享權益與否係因是否同意改建使然，然此程序差異（即同意改建與否之差異），應不影響不同意之原眷戶遭差別待遇之事實。
（二）審查平等原則之第二步驟應為依憲法第二十三條檢視，以確定其是否有正當性：本席曾於本院若干解釋所提意見書中，多次論述憲法第二十三條「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」之規定，應有之論述方式。簡言之，在憲法第二十三條下，任何限制或影響憲法權利的措施，應先確認有無為「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之情形。在通過此項檢視之後，則應進一步依第二十三條所規定「必要」之要件，進行檢視。而「必要」與否的認定，則須衡量與平衡各種相關因素，包括某種規範「所欲防止妨礙的他人自由」、「所欲避免的緊急危難」、「所欲維持的社會秩序」或「所欲增進的公共利益」的相對重要性、該規範對於所擬達成的目的可以提供的貢獻或功能，以及該規範對憲法上權利所造成限制或影響的程度。在權衡與平衡此等因素之後，憲法解釋者應進一步考量客觀上是否存有「較不侵害憲法權利」的措施存在。
（三）就系爭規定差別待遇所欲增進之公共利益而言：眷改條例第一條提及老舊眷村改建之目的在於「提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」；而系爭規定之目的，則在於「加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成地使用之最佳經濟效益」（見本號解釋理由書第三段）。故其似確有公共利益存在。然如前所述，眷村改建雖可活化土地利用，但其作法係將改建之房屋以甚低價格轉讓特定群體，使土地資源逐批喪失，並因而使後世代原應享之國家資源產生無法回復之減損之結果。由此而言，現行老舊眷村改建制度本身之公共利益並非明顯；且有代際均衡之疑慮。
（四）就系爭規定所形成的差別待遇對於所擬達成的目的可以提供的貢獻或功能而言：由於系爭規定有「加速凝聚共識」以「達成地使用之最佳經濟效益」之功能（見本號解釋理由書第三段），故其對所擬達成之立法目的，確可以提供一定之貢獻。
（五）就系爭規定所形成的差別待遇對憲法上權利所造成限制或影響的程度而言：如前所述，本件情形，享眷改條例第五條及其施行細則第十三條與第十四條所賦予同意戶者，僅係憲法保護之價值較低之「權益」，而非賦予「權利」。不同意改建之原眷戶「縱使」原應享有此項「權益」，然其亦非憲法上財產權。且此項「權益」之賦予對象，並非弱勢或須救助之一般社會大眾，而係限於有一定工作身分之群體；故各項利益，並非「社會給付」之性質。系爭規定之差別待遇，對不同意之原眷戶「憲法上權利」所造成限制或影響的程度，較不明確。
（六）就客觀上是否存有「較不侵害憲法權利」的措施存在而言：本席認為，國家以提供誘因之方式促使人民為符合政策之決定或行為，固有其正當性；但如其誘因之機制已經轉換為對不配合政策者之處罰，則可能輕重失衡。本件情形，對同意與不同意改建之原眷戶所形成差別待遇之程度甚大；同意者得享眷改條例第五條及其施行細則第十三條與第十四條各項權益（其金錢價值可能高達新台幣數百萬元，已如前述）；不同意改建者則完全無法享有此等權益。故系爭規定本欲作為鼓勵原眷戶同意改建之誘因，但其性質上已經轉變為對不同意改建者之懲罰。立法者實應審酌其他誘因或以改建以外之其他方式，達成眷改條例所擬促進之土地使用經濟效益、照顧原眷戶及中低收入戶等之目的；而非以類似懲罰之方式達成促使老舊眷村改建之目標。
（六）綜合而言，本席認為，系爭規定對於同意與不同意改建之原眷戶之待遇差異過大，且對其有類似懲罰之效果，對不同意改建之原眷戶，確有不盡公允之處；然基於原眷戶之「權益」並非憲法上權利，且亦非社會給付性質，且眷村改建之後將眷舍轉讓之結果，對國家土地永續利用亦有不利之影響，故本席認為系爭規定所形成之差別待遇並未逾越憲法第二十三條之必要要件。
多數意見另比較不同意改建之合法原眷戶完全喪失前述「權益」與違占建戶所可享有之拆遷補償，認有法益失衡；以及就真正弱勢之極少數原眷戶未有特別處理，認有檢討改進餘地，本席敬表同意。真正弱勢之原眷戶，確為立法者應特別照顧之對象。
更重要者，依眷改條例將眷村改建後將眷舍配售予特定群體，故對國家有限土地資源之永續利用，有不利影響（包括將來之軍人及其眷屬亦將漸喪失借用眷舍
之機會）；國家資源永續利用既屬立法裁量之限制條件，立法者自應作為眷改條例檢討改進之準則。
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釋字第七二七號解釋不同意見書大法官 黃茂榮提出
本號解釋多數意見認為：「中華民國八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：『規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。』（九十六年一月三日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第一項；下稱系爭規定）對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益部分，與憲法第七條之平等原則尚無牴觸。」本聲請案之法律事實，涉及國軍眷舍配給之法律性質及其權益之憲法保障、民主原則之適用的效力極限、平等原則及比例原則之實踐等重要憲法問題，攸關國軍之住的照顧權益。對於就改建未為同意之表示者，系爭規定之規範內容為：「主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地」。本號解釋，以國軍眷舍配給之法律性質是使用借貸為出發點，認為該規定「與憲法第七條之平等原則尚無牴觸」。
對該解釋意旨，本席不能贊同，爰提出不同意見書，敬供參考：
一、國軍眷舍配住關係定性之檢討
國家機關或公營事業機構與一個軍人先有任職關係，才有配給眷舍的關係。眷舍之配給的發生，以該任職關係之存在為前提。依雙方之明示或默示之約定，該配給關係的存續期間，得延續至該任職關係終止後，並不必然隨其任職關係之終止而終止。相對於任職關係，其相隨之配給眷舍的關係在任職關係終止後，有後契約效力。這與退休給付之於任職關係，有後契約效力類似。鑑於如無任職關係之締結及依該任職關係而為服務在先，即無眷舍之配給，所以論諸實際，眷舍之配給在本聲請案，為軍人擔任軍職，提供勞務之對待給付。此由國家對未受眷舍之配給者，發給房租津貼可以為證 （註1）。
然雖無法律之明文依據，最高法院向來認為，國家機關（註2）或公營事業機構 （註3） 將宿舍配給其員工之法律關係是民法上之使用借貸關係 （註4） ，而不認為是其給員工之服勤待遇的一部分（註5） 。不過，縱使認為是使用借貸關係，其存續效力或保障不應當是：與一般使用借貸相同，在借貸未定期限，亦不能依借貸之目的而定其期限的情形，貸與人得隨時請求返還借用物」（民法第四百七十條）；或縱使定有期限，貸與人因不可預知之情事，自己需用借用物者，得終止契約（第四百七十二條第一款），其是否因正當事由而有收回之必要，亦非所問（最高法院八十五年度台上字第一二二號民事判決）。 國軍眷舍之配給，依其實質，既以國軍之任職關係為基礎，因任職關係而發生，即具有「勞務對價」性質。不應在形式上，透過將之獨立於任職關係之外，定性為使用借貸，便弱化國軍眷舍配給利益之權利地位，以致如解釋理由書第三段認為：「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），其終止原不以配住戶之同意為必要。」使國軍眷舍之配給關係成為一種可以隨時恩義兩絕的打賞，了無法律地位與保障。
將眷舍配住關係定性為民法上之使用借貸關係，從而剝奪其應受法律保護之權利地位，弱化為只是一種「福利措施」。並以該論點為基礎，認為其終止原不以配住戶之同意為必要，實際上，亦即認為，其剝奪，不需要理由，國防部可以任意為之。既得任意為之，國防部在為剝奪時，也便既不需要理由，也無義務補償。因此，眷舍配住戶自然也不能請求救濟。本席認為這是在相似於特別權力關係的背景下所持之法律見解。認為基於其上下服從關係，受命令的下屬，僅能無條件服從，下屬之利益縱使因此受到減損，亦無救濟，特別是不能享有司法救濟。
然參酌眷改條例第五條第一項：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」眷戶享有之承購及輔助購宅款為具有財產價值之權益既然有得繼承性，自應解釋為：該等權益依該項規定，立法機關已明文肯認其權利地位，應定性為受憲法第十五條所保障之財產權。不應再沿襲向來實務，將之定性為使用借貸的見解，否認其應受保障之權利地位。不得隨意，據微不足道的事由，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地。真有正當理由，要註銷其眷舍居住憑證及權益，應給予正當法律程序之保障及相當補償，以符憲法第十五條關於財產權之保障的規定。
雖然「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行」為系爭規定所明定。但系爭規定之內容顯然是以使用借貸為基礎，其論據終究與同條例第五條之規定意旨相衝突。實務將眷舍配住關係定性為使用借貸關係，以及系爭規定之規範內容，與立法機關在第五條第一項明文表示之見解，既有衝突，自當予以檢討，以除去規範上之矛盾。不適合在未經體系檢討的情形下，便一仍舊慣，否認眷舍配住權益之權利地位。
按從軍為死生以赴之許諾，國家期待於軍人者為：不怕死，要其隨時有義無反顧，為國犧牲的慷慨壯志。是則，國家對其食衣住行應當有如何之照顧，方能使其無後顧之憂？
今國家決絕提出「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），其終止原不以配住眷戶之同意為必要」（解釋理由書第三段參見）。對比該期待與該決絕，其反差，不覺令人神傷！
二、住戶同意權乃民主原則之展現
國軍老舊眷村為國軍及其家眷生活與終老之鄉。是親情及友情匯集之社區。當其因為老舊而必須改建，在以全體同意的方式為決議，有不能操作之情形時，自然應當循多數決的民主方式為之。系爭規定，關於規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，得辦理改建之規定，可謂本於民主原則而為規定。
無論將眷舍配住關係，定性為使用借貸關係或財產權，當公共事務事涉及之人數達到不再適合以全體同意為決議方法之程度，而退而求其次，由法律規定，於一定範圍內之人，以一定比例以上多數之同意，來決定與住戶有關之公共事務時，這是民主原則的適用。這固為一般接受之決議方法，然適用民主原則的結果，其效力，極其量應僅止於要求少數服從多數，少數與多數享有的權益（在項目上）應該相同，數量的計算標準，亦當一致，不應該使少數不同意者原享有之權益產生失權的效果。這才符合民主原則之運轉的規則。系爭規定「原眷戶有三分之二以上同意」之構成要件，只能提供改建之正當性，不能提供註銷不同意者之居住憑證及原眷戶權益的論理基礎。是故，不同意改建之眷戶，應仍得享有上開相同權益。眷改條例第二十二條第一項規定，「對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地」。其效力之連結顯然超過民主原則僅得要求少數應服從多數的限度。其利益的權衡，以及要件與效力之連結，有失均衡。
三、少數不同意眷戶權益之平等保障
本號解釋多數意見認為，系爭規定對不同意者，註銷其居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，係為了促進老舊眷村改建整體執行進度，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，具有維護公共利益之重要目的；且所有原眷戶均有相同機會取得相關權益，並明知不同意將無法獲得相關權益，而認為該手段有助於目的之達成，並具有合理關聯而與平等原則尚無牴觸。然這只是一種主張，尚未清楚論述其手段與目的間之必要性的關連。蓋關於改建條件，眷戶並無參與決定的權利，而僅有表示同意與否的機會。既然如此，其所謂有三分之二或四分之三之同意的表示，對於主管機關而言，僅具有民意調查的機能，對於眷戶並無共同決定的意義。是故，「註銷其居住憑證及原眷戶權益之差別待遇」之手段，是否為達成眷村改建目的之必要且最佳經濟手段，特別是否為對於眷戶權益限制之最小侵害手段，因未經具體論證，而有理由不備的問題。
按目的並不能絕對合理化手段。為達到國軍老舊眷村快速改建之目的，在手段之選擇上，除系爭規定所定「對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行」之懲戒性手段外，承認原先不同意改建者，得享有與同意改建者相同之權益之較緩和的手段，是否就不能達到相同之目的，解釋理由中未為正反論證之推敲。何況，在三分之二以上同意改建時，依少數服從多數之民主原則，如前所述，在立法上，極其量只能賦予改建之正當性，但並沒有提供「逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益」之論理基礎，應予檢討。
四、國軍眷舍之信賴保護
即使如多數意見所採，將眷舍配住關係定性為使用借貸關係，對於不同意改建之眷戶的權益保障，亦應有信賴保護原則之適用。國軍為國家出生入死，難以期待其有軍事以外之謀生所需的專長。是故，國家有照顧國軍生活之義務，其中包括提供宿舍予其居住。當眷舍配住之關係已長達數十年之久，雙方即已建立相當之信賴關係，認為國家有繼續以配住之眷舍照顧軍人本身及其子女之住居的義務。
當國軍對於國家之照護義務已產生信賴關係時，且對於不同意者給予相同權益，不致於因而對國家產生財政困難之情形下，給予不同意改建者，得享有與同意改建者相同之權益的緩和手段，當亦能達到相同之目的。因此為達成加速老舊眷村改建之目的，並不能正當化以眷戶同意改建與否，作為註銷其居住憑證及原眷戶權益之懲罰性差別待遇的正當理由。
食衣住行為生活之大要。其中並以「住」的需要所占之財務負擔的份額最大。所以，就似此重要待遇，在規範立場上，採國家可以，「任意予之，任意奪之」的價值立場，在雙方勞務給付關係之規範規劃，其利益權衡顯失均衡。這在國家是當事人之一方的情形，尤應避免。其理由為：在雙方關係之發展，最忌諱的是強勢的一方，片面主導雙方關係之權利義務內容的形成。參諸「契約一般約款」及獨占事業濫用事場地位之禁止規定，皆本此意旨。如果國家不細體此中道理，由國家機關主導之各種法制及其運作，便難免漸漸向不公平的方向發展。其結果，人民在生活與職業活動之各種經驗中，倘發現其所遭遇之情境如是，而不能獲得應有之救濟時，必將對國家應是正義之化身的信念產生懷疑，進而集體沮喪，漸漸失去眾志成城的動能。
五、註銷其居住憑證及原眷戶權益是否符合比例原則
在「同意改建」及「不同意改建」之單一構成要件，除其法律效力之連結，要避免「全有」或「全無」之設計外。
對於「不同意改建」，連結「全無」的效力除與民主原則不符已如前述外，亦與比例原則不符。其理由為：從權益之全有，至權益之全無間，有足夠之緩和設計的迴旋空間，自比例原則出發，沒有一下子即從全有，推向極端之全無的必要性與正當性。
好的法律制度，要盡可能與人為善，體諒規範對象面對僵硬法制可能遭遇的困難，不要輕率將其逼入絕境。推敲可達成目的之諸多可能手段中，所規定者，是否已是對於人民引起損害最小的手段，是比例原則要求於行使公權力者，應遵守之利益的權衡過程，是法制人性化之根本所在。在司法實務上不可輕易論斷，手段與目的間之合比例性，而應嚴肅的處理。否則，比例原則在司法實務上將會演變為一個空泛的原則，了無實效性。
註解
1
勞動基準法第二條第三款將工資定義為：「謂勞工因工作而獲得之報酬，包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」依該定義，亦將「以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與」論為工資。其意旨在於：防止雇主利用各種可能之名目，規避勞動基準法關於工資之保障的規定。行政院勞工委員會七十八年一月十日勞動二字第０００三二號函：「省府印刷廠 78.7.1. 起配合公教人員調整待遇案，將員工房租津貼併入專業加給項目發給，每月四百元，但有部分住公有宿舍者，每月須再行扣回四百元，其退休金平均工資計算應否包括房租津貼在內乙案，可依勞動基準法第二條第四款規定辦理。」行政院勞工委員會九十六年四月十三日勞保二字第０九六０００六七八０號函：「查勞工保險之投保薪資總額係以勞動基準法第 2 條第 3 款規定之工資為準，勞工保險條例施行細則第 32 條第 1 項定有明文。故勞動基準法、勞工退休金條例之工資，與勞工保險條例之月投保薪資之定義，三者均相同。依勞動基準法第 2 條第 3 款規定，工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。
亦即無論給與之名稱為何，只要具「勞務對價」性質，均為勞動基準法之工資，應計入月投保薪資總額內。本案有關工資疑義，仍請就廢棄物回收工作是否屬清潔隊員本職工作之法定職掌事項，回收廢棄物之變賣所得金額是否為勞雇雙方合意之勞動契約內有「勞務對價」性質之工資，如經查明上開事項，勞雇雙方均認為廢棄物變賣所得金額為勞動基準法所謂之工資，則應計入勞工保險投保薪資總額。」
2 最高法院七十九年度臺上字第二六七二號民事判決：「因任職關係獲准配住之房屋，係屬使用借貸之性質，如已離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢。」
3 最高法院七十九年度臺上字第一五五五號民事判決：「按公營事業機構於實施單一薪給制後，已將對於員工之各項津貼，包括房租津貼，納入薪津之中，則借用宿舍之員工自不得支領房租津貼，而應由薪津中扣除，所謂扣收宿舍使用費，實即不給予房租津貼之意，並非使用宿舍之對價。」
4 最高法院四十四年度臺上字第八０二號民事判例：「因任職關係獲准配住系爭房屋，固屬使用借貸之性質，然其既經離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢，按諸民法第四百七十條之規定，被上訴人自得據以請求交還系爭房屋。」最高法院五十八年度臺上字第七八八號民事判例：「貸與人因不可預知之情事自己需用借用物者，得終止契約，為民法第四百七十二條第一款所明定。本條之適用，不問使用借貸是否定有期限，均包括在內。所謂不可預知之情事，指在訂立使用借貸契約以後所發生之情事，而非訂立契約時所能預見者而言。而所謂自己需用借用物，祇須貸與人有自己需用借用物之原因事實為已足，其是否因正當事由而有收回之必要，不必深究。」
5
最高行政法院一０二年十月份第二次庭長法官聯席會議決議，亦認為「此配住關係為行政機關基於管理財務之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用」。該決議文雖未指明係使用借貸關係，惟其決議之論理基礎係建立在使用借貸關係之上，該次決議法律問題之討論可資參照。
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司法院釋字第七二七號解釋不同意見書 大法官葉百修 提出
違憲審查機關對於審查是否違憲之法律或命令，於認定違憲時，固可就違憲之事由擇一認斷；然於認定合憲時，則應排除任何可能違憲之情形，此應為事物之本質與必然之道理。本件解釋關於國軍老舊眷村改建事項，涉及諸多歷史因素與我國住宅政策歷來演變與未來發展趨勢，甚至在憲法層次上，關乎人民生存權、財產權、居住遷徙自由與是否有適足居住權之保障等重要議題；且本件解釋共計十五件聲請案—十三件人民聲請及兩件法官聲請案件，分別從不同憲法基本權利保障之觀點予以論述，顯見其案件之重要性與複雜度。
然本件解釋多數意見僅從平等權保障一端切入，即稱本件解釋審查之標的，即中華民國八十五年二月二日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱系爭條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（該規定於九十六年一月三日修正時，將同意比例降低，其餘對於不同意改建眷戶之處理方式不變，並增列第二項為改建說明會之程序（註1）；該程序復於九十八年五月二十七日增加至三項規定（註2）。原第二十二條規定及之後修正因增列其他項次而為同條第一項規定，關於不同意改建眷戶之處理方式部分，以下併稱系爭規定），與憲法第七條平等原則尚無牴觸而一筆帶過，對於本件解釋十五件聲請案聲請人其餘諸多指摘，毫無回應，選擇漠視而簡略操作平等原則之審查，完全避談是否與其他憲法基本權利保障有無牴觸之問題，本席無法贊同，爰提出不同意見如后。
一、 受理程序要件說理含渾與裁判脫落，諭示檢討事項龐雜，更加凸顯違憲疑義
司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定：「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者」，得聲請解釋憲法。是以人民向本院聲請解釋憲法，就其憲法上所保障之權利予以指明，或本院大法官經認定所為聲請涉及憲法權利受有侵害。
（一）平等權以外其他基本權利有無受侵害未置一語，致生本件聲請人是否可續以聲請本院解釋之疑慮
承前所述，本件解釋計合併十五件聲請案，各件聲請案聲請人所指摘系爭規定限制或侵害其憲法所保障之權利，有憲法第七條、第十條及第十五條所保障之平等權、生存權、財產權、居住自由等，並因此牴觸憲法第七條平等原則及第二十三條之比例原則等主張。然本件解釋多數意見僅從平等權立論，單純從系爭規定以「同意」與否為分類標準，而形成不同意改建者，「主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行」之差別待遇。
按法律本就是一種分類學；立法者本就針對其目的規範其法律適用之對象，分類標準之使用即充斥於所有法律規範之中。法律規範所為之分類，實際上有可能是權利限制之一種手段，但也有可能就是法律規範之必然結果。本件解釋多數意見既以軍人之眷舍配住，僅為使用借貸性質之福利措施，其終止原不以配住戶之同意為必要，因於論證所涉憲法權利時，並未依循歷來解釋之見解，對於本件解釋究涉及何種憲法基本權利受侵害，毫無所論。假如本件解釋多數意見因此認定憲法第七條所定之平等權保障，本身即具有憲法權利之獨立性質，而無須依附在其他憲法權利而成為「平等原則」之適用，本席亦欣然樂見。
然本件解釋多數意見針對系爭規定有無侵害聲請人等之居住自由、生存權、財產權或適足居住權等議題均未有明確回應，則本件解釋聲請人得否據同件聲請案，再度向本院聲請解釋憲法？本件解釋未曾解釋之部分，依本件解釋作成之程序要件應予受理後，再度予以解釋？則本件解釋何以不全盤檢視審查？令人不解。
（二）就聲請人所指摘違反比例原則、正當行政程序原則以及特別犧牲補償等均未予回應，理由不備而構成違背法令
就本件解釋所涉聲請案，聲請人所為之諸多主張，本件解釋多數意見均未予以回應，於本院大法官目前採之書面審理之程序，縱然取決於本院大法官於受理時論斷之裁量，對於審查宣告違憲之聲請案件，或許得以如此依據大法官凝聚之多數共識，擇一作成解釋；然而在審查宣告合憲之聲請案件，卻不得如此等閒視之，而應就可能違憲之聲請主張逐一檢視並予回應。此於日後本院大法官解釋程序改以言詞辯論後，對於聲請人所為之主張，依據行政訴訟法之相關規定，應於斟酌全辯論意旨而為判決（註3） ，否則即有構成判決不備理由之情形而致違背法令（註4） 。
是以本件解釋多數意見，對於相關聲請人所主張系爭規定牴觸憲法保障之居住自由、生存權、財產權而與憲法正當法律程序原則及比例原則之意旨不符之指摘，均未予以直接或間接回應，又如何杜悠悠之口，令聲請人等心服？
（三）解釋文一方面肯認系爭規定手段與目的具有「合理關聯」，卻又就系爭規定提出多項檢討修正之諭示，豈非相互矛盾？
既然違憲審查機關於作成合憲解釋或裁判宣告時，應就可能違憲疑義之各項因素予以全面參酌以綜合判斷後，若認仍有諭示檢討之必要，多數即與實體爭議無涉。然本件解釋多數意見一方面僅就有無牴觸平等原則加以審視，其餘可能構成違憲之爭議均未論斷，卻又出於與本院歷來解釋大相逕庭的作法，而解釋文中長篇列舉系爭規定不妥之處。試問：既已認定系爭規定有如此諸多不妥之處，應由相關機關檢討改進，另一方面確又仍宣稱系爭規定與憲法並無牴觸，豈非自相矛盾？
既然系爭規定有諸多尚待檢討修正之疑義，又如何與其所欲達成之公共利益具有合理關聯性？換言之，縱使系爭規定所為之分類標準適用合理審查基準，然所謂合理審查基準，亦非全然不為審查，或凡適用合理審查基準，其審查結果均為合憲。本件解釋既然有諸多亟待相關機關檢討改進之處，亦為多數意見所不爭，則兩者是否真如多數意見所認具有合理關聯，豈非洞若觀火？
二、財產權保障就是財產權，不分重要與否與大小
對於本件解釋系爭規定所涉及之憲法權利保障，本席認為屬財產權保障之範疇。
（一）眷舍使用之法律關係，界定為使用借貸，有待斟酌
有關系爭規定所涉及之眷村改建爭議，原眷戶因為不同意改建，主管機關得依據系爭規定完全剝奪原眷戶所有權益，多數意見引用本院釋字第四五七號解釋，認定原眷戶與國家之間，係「以私法行為作為達成公行政目的之方法」，亦屬「國家為因應政府遷台初期客觀環境之需要，安置國軍退除役官兵，照顧此等有眷榮民之生活，經由行政院國軍退除役官兵輔導委員會將所經營之國有農場耕地配予榮民耕種，乃對榮民所採之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。」然系爭規定所涉及之國軍眷村，其實際眷戶使用眷舍之歷史成因與實際運作之情形，是否即如同本院釋字第四五七號解釋所處理之「國有農場耕地配予榮民耕種」之情形？配住眷舍之人民，其身份是否即為榮民？或有其他因為軍人職務關係所生之眷舍使用？眷舍之興建、土地及其地上物等權利歸屬等問題，是否均可與釋字第四五七號解釋所稱「使用借貸關係」一律等同？假如只是使用借貸關係，又如何於同意改建之眷戶，即可依據系爭條例第五條取得承購住宅及輔助購宅款以及系爭條例施行細則第十三條及第十四條規定之搬遷補助費及拆遷補償費？因此，多數意見直接援引釋字第四五七號解釋，認定本件解釋系爭規定眷舍使用屬使用借貸之法律關係，尚待斟酌。
（二）憲法保障財產權之目的，在於「實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」
縱使系爭規定所涉及者，僅屬眷戶與國家之間的使用借貸關係，然而，此種關係下所生之相關權利或利益，難道就不屬於憲法財產權所保障之範圍？憲法第十五條僅稱人民財產權應受保障，及至本院釋字第四００號解釋，將憲法保障財產權之意旨，解釋為「確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」對於財產權之保障類型，亦非以「所有權」為限。本件解釋多數意見將眷戶使用之法律關係，界定為使用借貸，言下之意，似否即謂眷戶對於土地或房屋既無所有權，其權利保障之強度或範圍，即與所有權不同，但是否即因此不受憲法財產權保障？既然憲法財產權保障之意旨，在於「實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」，系爭規定對於不同意改建之眷戶，逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，若房屋係眷戶自行興建，對其房屋難道並無所有權？否則何以有拆遷補償費？即便房地均非原眷戶所有，難道如此一筆勾消，不是侵害原眷戶「實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」，進而有侵害其居住自由與生存權之疑義？
（三）依雙階理論，申請配住眷舍應屬公法上請求權 申請配住眷舍應屬公法上請求權，應受憲法財產權保障
對於眷舍使用，其必然是源自軍人向國家申請眷舍，則因為軍人身分而符合一定要件申請使用眷舍，將原本軍人於各部隊機關學校以外，提供住宅供其眷屬使用，固然有其歷史因素，如同本院釋字第四五七號解釋所稱「係國家為因應政府遷台初期客觀環境之需要」；然而，軍人宿舍之提供與使用，無論係國家基於軍人職務關係所提供給付之一環，或者作為使用借貸之關係，配住眷舍之申請，均須於法律規定之一定要件下為之，本身即為公法上請求權之一種，即應受憲法財產權之保障，至於申請配住後，其法律關係之認定，無論是本件解釋多數意見所稱之使用借貸，抑或其他私法關係，均不影響其前階段因為公法上請求權所生之權利義務。因此，對於此種公法上請求權，應屬憲法財產權保障之範疇，其限制自應符合相關憲法原則如法律保留原則、明確性原則、正當法律程序原則、平等原則及比例原則等要求。
三、系爭規定不僅侵害財產權，更形同公權力之「制裁」與處罰
本件解釋多數意見認系爭規定之立法目的，在於避免眷戶參與改建之意願不一致，影響眷村改建之整體工作，以「加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀。」關於國金老舊眷村之改建，於立法之初立法者有認為應予國民住宅條例（註5）一體適用 （註6） ，換言之，其屬於國家整體住宅政策之一環，雖將國軍老舊眷村之改建，獨立以系爭條例加以規範，對於其程序之要求，仍應符合憲法正當法律程序之意旨。
（一）財產權亦有正當行政程序之保障
關於財產權之限制，本院歷來解釋亦肯認有正當法律程序原則之適用。尤以系爭條例第二十二條第四項亦規定有都市更新程序之適用，系爭條例之立法目的亦承認，國軍老舊眷村之改建，亦為改善都市景觀，則對於改建程序涉及人民財產權，依據本院釋字第七０九號解釋，亦應有正當法律程序之保障。憲法上正當法律程序原則之內涵，固然視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序，例如確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利等。則系爭條例對於眷村改建之程序，究竟應如何設計以符合憲法正當法律程序之要求，本件解釋多數意見則毫無所及。
（二）財產權保障包括存續與價值保障
或謂本院釋字第七０九號解釋處理是人民所有權之保障，與系爭規定所涉及之「使用借貸」不同。然誠如本席所言，憲法保障人民財產權應不分所有權與否之優先順序。何況，憲法對於財產權之保障，同時包括存續保障與價值保障，即便系爭規定所涉及之國軍老舊眷村之眷戶，其使用眷舍之屋地均為國家所提供，然其對於屋地所增加之「價值」，似亦應為憲法財產權保障之範圍。
（三）系爭規定就不同意改建之建物所有權人未給予補償，且逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地並移送強制執行，形同制裁效果，有違憲法財產權保障之意旨
綜上所述，國軍老舊眷村使用眷舍之眷戶，其使用眷舍之歷史因素及其與國家之法律關係，均有複雜之事實背景，無論其是否僅屬於使用借貸關係，或者系爭條例所處理之國軍老舊眷村改建，是否應一體納入國家住宅及都市更新政策之一環，仍有待相關機關通盤檢討。然系爭條例處理既有眷戶對於眷舍之使用，即應注意避免過度侵害其居住自由及生存權之保障，尤其基於其財產權之存續與價值保障，對於不同意改建之眷戶，系爭規定美其名為加速改建之必要手段，實際上形同對於不同意改建之眷戶一種制裁或懲罰，既未給予一定之補償，亦未透過正當法律程序，以降低眷戶之間的紛爭，同時避免因為逕行註銷不同意改建之原眷戶之眷舍居住憑證及所有一切原眷戶權益，導致其財產權、居住自由及生存權受到過度侵害，凡此均為本件解釋多數意見所見，並於解釋文中加以諭示相關機關檢討改進，則當應檢討修正已逾越必要合理之範圍，而多數意見仍堅信系爭規定與憲法並無牴觸，其合憲論理過無薄弱，實難昭眾信。
註解
1
其第 2 項規定：「本條例修正施行前，經主管機關依第二十條第三項辦理改建說明會，原眷戶未逾四分之三同意改建之眷村，經原眷戶二分之一以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項之規定。」
2
其第 2 項至第 4 項分別規定如下：「原眷戶未逾三分之二同意改建之眷村，應於本條例中華民國九十八年五月十二日修正之條文施行後六個月內，經原眷戶二分之一以上連署，向主管機關申請辦理改建說明會。未於期限內依規定連署提出申請之眷村，不辦理改建。」「主管機關同意前項申請並辦理改建說明會，應以書面通知原眷戶，於三個月內，取得三分之二以上之書面同意及完成認證，始得辦理改建；對於不同意改建之眷戶，依第一項規定辦理。但未於三個月內取得三分之二以上同意或完成認證之眷村，不辦理改建。」「經主管機關核定不辦理改建之眷村，依第十一條第一項第六款規定辦理都市更新時，原眷戶應由實施者納入都市更新事業計畫辦理拆遷補償或安置，不得再依本條例之相關規定請領各項輔（補）助款。」
3
行政訴訟法第 189 條第 1 項規定參照。
4
行政訴訟法第 243 條第 2 項第 6 款規定參照。
5
因住宅法之制定，業於 104 年 1 月 7 日經立法院三讀廢止。
6
參見立法院第二屆第六會期國防、內政及邊政兩委員會第二次聯席會議紀錄，立法委員陳定南之發言，立法院公報，第 84 卷第 55 期，頁 318。
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釋字第七二七號解釋不同意見書 大法官陳新民
昔日的朋友，看啊，現在你們黯然神傷，滿懷愛與驚恐！
不，走吧，別憤怒！你們不能在此安身立命 你們不能在此安身立命。
你們必須再往遙遠、充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去！做為一個人，你必須像獵人般，又需靈巧如羚羊。 德國哲學家 尼采
有為小孩說故事習慣的人，遲早會在伊索寓言故事裡發現，自己正如同那隻徘徊於鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙蝠。總而言之，你們這個族群正日益稀少中，妳必須承認，並做調適。 作家 朱天心 我想我眷村的兄弟們
本席無法贊同本號解釋多數意見認定中華民國八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（下稱系爭規定）合憲之見解。本席必須指出：系爭規定對於不同意改建者，一概祭出「除權」手段，毋寧是「棒子與胡蘿蔔」的零和選擇，赤裸裸充當「棍棒條款」的粗暴角色。這種肅殺、暴恣氣十足，彷彿軍法對軍人抗命罪處罰之翻版，已牴觸法治國家所應遵奉的比例原則，更違反民主社會所強調的民主精神。
系爭規定正是典型違反比例原則的違憲案例，多數意見卻捨比例原則而不顧，專以平等原則為檢驗之標準，獲得合憲結論後，又在解釋文中以一半篇幅抨擊系爭規定「法益權衡並未臻於妥適」。系爭規定是否與憲法意旨相符？多數意見顯然搖擺不定，尤其認定系爭規定合憲之立論，不無薄弱與無力之嫌。憲法解釋不同於一般法律解釋，應更強調憲法之精神與理念，本席力爭無果，然為盡言責！爰提出不同意見於次，以抒塊壘。
一、 界定眷舍使用為「私法性質之使用借貸關係」之錯誤
系爭規定合憲性的關鍵，在於原眷戶居住眷舍的法律關係為何？是屬於公法關係或私法關係。倘若屬於前者，不論是公物使用關係，或行政契約，則必須考慮行政法基本原則的適用，例如平等原則、比例原則、信賴利益保護原則等；若屬於後者時，則本於契約自由原則與雙方平等原則，除了行政私法契約，必須適用平等原則外，仍可依照民法的有關契約的規定來加以規範。
系爭規定許可主管機關強制註銷原眷戶居住憑證，使其喪失支領搬遷費用與眷舍改建之權利，多數意見未就系爭規定違反比例原則、信賴利益保護原則等問題加以審查，在此多數意見援引本院釋字第四五七號解釋，認定眷舍配住乃「使用借貸性質之福利措施」，且「其終止原不以配住戶之同意為必要。」（解釋理由書第三段）明顯地認定屬於私法關係。雖然並未明言指出是否屬於行政私法契約，惟釋字第四五七號解釋認定榮民承耕公有土地屬於行政私法關係，只需檢驗有無違反平等原則即足。可見，多數意見的認定，亦將眷舍使用視為行政私法關係，但仍可界定在私法使用借貸關係之內。
多數意見之認定，是基於主觀來抉選最簡單、相信可以自圓其說的論證基礎，並未就眷舍使用關係的目的、長年來規範狀態與性質來予以論究，造成論理過程破綻叢生，可說俯拾即是。本席在此一一檢視之：
（一） 眷舍使用關係為公法性質的「公物使用」關係
關於眷舍使用關係，恐非多數意見所指稱的為私法性質的「使用借貸關係」，亦非「行政私法」之性質，而應屬「公物利用關係」。當然公物利用關係，可以採行私法關係或公法關係來規範，端視主管機關或法令。在多數的情形，是以公法關係來規範。本號解釋之原因案件便是一例。
規範眷舍使用的法規範為主管機關民國四十年已制定，但在民國四十五年一月十一日頒布之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（下稱辦法）。該「辦法」第一條的立法目的「為謀安定在臺軍眷生活，使將士無後顧之憂，藉以振奮士氣，提高服務情緒，特訂定本辦法」；第二章第二條規定在界定軍眷之範圍，俾「得享受本享受本辦法所規定之權利，及應盡之義務」；第四章第十二條規定「各單位軍眷以集中居住為原則…並受聯勤總司令部軍眷管理處監督指導」；第十三條規範軍眷戶違規的處罰事項；第三十五條第一項明定軍眷有遵守國防部所頒布有關軍眷應行遵守之一切規定之義務，且第三十七條中亦規定「本辦法實施之監督考核，由各級政工單位擔任」。由前述條文可知，明顯採行公法性質的公物使用關係，來規範眷舍的使用關係。
若以「辦法」之屬性而論，顯然屬於主管機關單方面的「命令與服從」，具有高權、而非私法關係所強調的平等色彩，也不同於私法借貸關係，雙方擁有對契約內容形成的可能性，而是單方面屬於機關內部公物的使用關係。故上開「辦法」具有特別權力關係的色彩與「職權命令」的特徵。
反觀之，多數意見將釋字第四五七號解釋有關「榮民承耕退輔會所屬農場」之法律關係，援用於本案之上，即所謂「行政私法契約」，這種見解明顯有誤。按榮民承耕農場，除締約條件（締約人資格）為單方決定外，其他對於承租契約的內容，仍擁有甚大的形成自由，例如耕種種類、農產品之行銷與價格…等，仍悉聽尊便，退輔會與農場都不多加干涉，承耕之榮民與一般農民並無二致。惟眷舍使用則不然，不僅無法自由修建與增建、出租營利、從事商業活動，可說是幾乎無自由使用之空間。故不可將釋字第四五七號解釋之案例援引至此，而認為眷舍使用屬於行政私法性質之「使用借貸關係」。
由於影響眷戶的權利重大，必須具有法律授權基礎，否則在實施行政程序法後，將有牴觸法律保留原則之虞。然而長年來，該「辦法」卻未有法律的授權，不合乎我國在九十年一月一日實施的行政程序法，遂於九十一年十二月三十一日失效。國防部重新依行政程序法制定頒布行政規則性質之「國軍軍眷業務處理作業要點」（下稱要點），做為接續管理軍眷權益與公產之依據 （註1）。足見不論是「辦法」或「要點」，都具備公法性質，制定之依據，不是中央法規標準法第七條，就是行政程序法第一百五十九條及第一百七十四條之一規定。
故早至民國四十年代開始，國防部即以單行法規規範軍眷管理相關事務，至民國四十五年以較完整的「辦法」及民國九十二年接續之「要點」規範管理眷舍業務以來，已長達六十三年之久，其中上開辦法修正達二十餘次之多，何曾見到其中有提到援引民法契約關係條文之處？實施至今，高達數十至百萬件計之配住、入住、註銷居住憑證、申請增建補建等事宜，何曾透過民事契約（例如書面簽訂契約、法院公證程序）來成立；又產生爭議時，是透過民事法院的訴訟程序，而非透過行政程序而解決之？
如今，多數意見貿然將眷舍使用定位在「使用借貸」關係上，卻未能由上開「辦法」及「要點」中獲得任何立論之依據，論斷過程是否失之於武斷與失實？
實則，對公有宿舍或眷舍之使用關係產生爭議的情形，並非罕見。關於對公有宿舍或眷舍使用事項，長年來都由主管機關以單行法規，亦即以組織法賦予之權限規定，無庸明白法律的授權，即以行政規則來規範之，具有內部拘束力之規範。為此，本院釋字第五五七號解釋明白肯認，「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬依其組織法規管理財物之權限內行為；……自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」該號解釋係針對實務界對宿舍使用所產生之爭議，究應循行政訴訟或民事訴訟而作出的統一解釋，明確界定公有宿舍使用之法規依據具有公法色彩。該號解釋所涉及的標的為行政院所屬機關之宿舍，與本號解釋之國防部所屬眷舍，具有極高的同質性。故眷舍使用關係的性質，已極為明顯，何再有爭執之空間乎？
（二） 眷舍的使用屬於國軍福利措施的一環
本號解釋多數意見在「淡化」系爭規定對不同意改建之原眷戶權益可造成「殺傷力」之論證上，特別強調「眷舍配住為使用借貸關係之福利措施，其終止不以配住戶之同意為必要」(解釋理由書第三段)，顯然將眷舍配住視為主管機關的「恩賜」，可隨時給予或收回之，皆不涉及對眷戶權利的損害。
闡釋前述收回眷舍行為「無侵權性」最赤裸裸者，無過於國防部在本號解釋作成過程中，提供之書面資料中認定「原眷戶權益如遭主管機關以系爭規定予以註銷時，應尚無基本權受侵害之疑慮。」
上開對軍眷所給予福利，可以不受法律保障，由主管機關隨意取消的見解，恐怕連當年政府、國防部，甚至蔣中正總統夫人（因蔣宋美齡女士所領導之婦聯會，曾大力募款興建眷舍），都不會贊同此種「可以自由取消」之立論！不管在國軍軍眷業務處理「辦法」或「要點」中，都明明白白宣示：所有軍眷業務都有安定將士軍心與振奮士氣的目的，將所有軍眷補助業務均屬於視同「法定待遇」之福利措施。在早期的「辦法」中，屬於給付性質的項目更多，就以四十五年剛頒布的「辦法」而論，在第五章「軍眷給與」第十四條以下，便有給與生活補助費、依軍眷人數（分大、中、小口）發給眷糧、副食實物（鹽、油、煤等），另外眷舍、醫療、就學與就業輔導，都有專章規定。顯示當時國家著眼於軍人收入微薄（薪俸），必須想方設法，多立名目實施「軍眷補助」，來實質增加軍人待遇，以提高其生活水準。故上述補助，與微不足道的薪俸，一併構成軍人與軍眷「實質待遇」的內涵。國防部對上述眷糧、副食實物的張羅、調控及發放所動員人力與組織之龐大，絕不亞於單純發放薪俸的規模。
在我國已進入富裕社會後，上開「要點」仍然維持許多補助措施，例如軍眷權益（各種水電優待、優惠存款、生育補助、急難救助、國軍醫院優待等）、獲得眷舍之分配及其他優待（包括因天災受損可得之救助、安置、口糧救濟金及傷病慰問、輔助貸款購宅等）、子女就學補助…等，均屬於整體軍人待遇的一環。否則無庸在上述法規中明白界定「軍眷戶」的範圍，更明定具有此「受益人」資格。方能享受上法規所賦予之權利。
可見上述補助措施，並不是行政院或國防部一時性興起，或基於個人施恩所賦予，反而是正式形諸在有拘束力的規範之上。尤其是在行政程序法實施之前，這些由「辦法」所規定的補助措施，且被國防部認為乃「職權命令」，亦為「法規命令」，更是直接依據中央法規標準法第七條，基於國防部主掌之職權所頒布的命令。此非「具有法規基礎」，豈可由主管機關自由取消或廢止，是否視實施已達六十年的「要點」與「辦法」為無物？
多數意見將眷戶權益中的「眷舍使用及其相關權利」視為「使用借貸的福利措施」，而非具有「法規範基礎」的「福利措施」，試問其他「生活補助費、房租補助費、水電優待、眷糧及副食實物發給」，是否亦屬不具有法定基礎的「純粹恩給之福利措施」，而可隨時取消之？
多數意見此不無「大玩文字遊戲」之嫌！硬要將明明全是法定賦予的補助及福利項中，把「使用借貸關係」的福利措施抽出，是否與軍人及其眷屬、社會上的認知有太大的差異乎（註2） ？
（三） 眷戶與主管機關間具有「職務義務」性質之關係
由上開「辦法」中，亦可看出眷戶在享有由國防部單行規章所規定的各種權益之同時，也負擔許多義務，除眷村內部的公共秩序維護外，更及於個人行為，例如必須端莊（註3）或不得打麻將等，都列入眷舍管理的範圍。若有違反法令規定時，主管機關得停發眷補、強制遷出眷村，眷戶為現役軍人時，服役單位更得加以處罰。例如依六十七年修正頒布之「辦法」第一百六十三條規定，軍眷嚴禁在眷舍內賭博，違者除涉及刑事應依法處理外，按左列規定辦理；軍眷在眷村賭博者，第一次停發其本人眷糧半年，第二次停發其本人眷糧一年，第三次勒命全戶遷出眷村，軍眷之配偶為現役軍人者，得依情節核予行政處分（註4） 。此外，眷村的管理由自治會負責，在早期，如四十五年剛頒布的「辦法」，則由政工人員負責之。故對於眷村管理視同軍事紀律，違反眷舍管理規定之行為，如同軍人違反職務命令般，可由主管機關予以處罰，已非單純私法之「使用借貸關係」可言。
（四） 若將眷舍使用視同私法之使用借貸關係，註銷眷戶憑證與辦理眷村改建，則無庸制定特別法
多數意見提到：「眷舍配住為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋意旨參照），其終止原不以配住戶之同意為必要」（解釋理由書第三段），若眷戶使用為私法關係，豈非只需透過民法規定，即可完整規範整個眷村改建的法律關係乎？立法院與國防部何必捨此現成法律規範而不用，特別制定多達三十個條文之眷改條例？豈非多此一舉？
由立法的必須性說明眷舍改建，涉及廣大原眷戶的權利，不許可主管機關逕自行使解約權，亦即多數意見所持「不以原住戶同意即可終止眷舍使用」之見解，顯然將涉及全國數萬老舊眷舍權利之問題過度簡單化！由「辦法」對各種軍眷權益的詳盡規定得知（以民國七十八年六月二十六日修正頒布之「辦法」為例，包含多達一百四十六條的龐大的法條結構可知，軍眷權益的廣泛與精密，都涉及人民權利事項，應依法律方得規範），眷舍改建牽涉原眷戶的權利極為重大，不能沒有法律授權，亦即不能以辦法層次來解決，必須以具有法律位階的專法方式來予以規範。故原本設想的民法使用借貸關係，或是具有職權命令性質的「辦法」都不足以根本解決全國眷村改建引發的法律爭議。眷改條例係創設公法關係之專門立法，即不可再創設之公法關係，視為單純的私法使用借貸性質，否則將會產生論理上，忽爾為「公法關係」，忽爾為「私法使用借貸關係」的混淆與矛盾（註5）。 就此而言，最高行政法院一０二年十月第二次庭長法官聯席會議提及系爭規定的定性問題時認定，關於眷舍的配住關係，為主管機關基於管理財物之國庫行政行為，係私法關係，非公權力之作用。原眷戶若有購買改建眷舍之權利，為眷改條例所創設，而非眷戶憑證所創設，故眷戶憑證僅在證明眷戶之身分，並非授益行政處分。然而主管機關註銷不同意改建眷戶之憑證，則屬於「不利」原眷戶之行政處分，而非授益行政處分之廢止。上述最高行政法院之見解，顯然為多數意見所採納，惟主管機關註銷之行為，依上開會議決議，顯然又認為是不利之行政處分，是否即肯定發生私法借貸關係可以用行政處分的方式來予以解除？莫忘系爭規定最後仍以民事強制執行之方式，來處理眷舍之拆屋還地事項。如此，眷舍之使用借貸關係自始至終，都能定性在私法性質？
至於原眷戶所享有的權利，特別是原眷戶可以購買改建戶之權利，上開最高行政法院「決議」認定，乃眷改條例所創設。這種見解忽視原眷戶既領有居住憑證後，已享有法定的權利，例如住居權、財產權、購買改建後之房舍的期待權－ 這 是 具 有 「 財 產 價 值 的 期 待 權 」（ vermögenswerte Erwartungsrechte），可以享受憲法財產權的保障 （註6）。故上開權利亦受信賴利益之保護，大法官在釋字第七一七號解釋所承認的信賴利益，不以嚴格法律創設的權利方值得憲法保障也，正是此意旨的展現。
二、未檢視系爭規定違反比例原則的問題
本號解釋諸多聲請人，都主張應檢驗系爭規定有無違反比例原則的問題，然而多數意見卻未審酌之，而僅專注在審查有無違反平等原則，是否已有「疏漏」的瑕疵？
本席認為系爭規定，正是典型違反比例原則的案例，多數意見豈可不加以論究，到底有無「最小侵害」的其他手段？
（一）審查平等原則亦需適用比例原則
本席並不反對多數意見一併就系爭規定是否違反平等原則來予以審酌，畢竟許多聲請人同樣指摘系爭規定已與平等原則有所牴觸。惟立法措施採行差別待遇時，仍應考慮其手段是否符合比例原則。故本院在許多解釋中，皆將比例原則作為檢驗法規範是否違反平等原則之依據（例如釋字第四八五號、第五九三號、第六三九號及第六四九號解釋等），更明顯之例是釋字第六一八號解釋，亦提及：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等，為憲法第七條所明定。其依同法第十八條應考試服公職之權，在法律上自亦應一律平等。惟此所謂平等，係指實質上之平等而言，立法機關基於憲法之價值體系，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，本院釋字第二０五號解釋理由書足資參照。且其基於合理之區別對待而以法律對人民基本權利所為之限制，亦應符合憲法第二十三條規定比例原則之要求。」 這也符合憲法學上的主流見解，對於以「適用者」為對象，「因人而異」採取之區別待遇，最容易流於恣意，同時不論對法益的重大侵害與否，均應適用比例原則方可來嚴格審查（註7） 。
系爭規定既然剝奪原眷戶繼續住在眷舍、購買改建後眷
舍的權利，難謂並未對原眷戶造成嚴重之侵害，即使檢驗此區別待遇有無違反平等原則，也應探究手段有無過度激烈，透過援引比例原則，採取嚴格之審查標準，而非如多數意見般，只採取寬鬆審查標準，來檢驗立法手段有無與達到目的間「具合理關聯」來論斷合憲性。
（二）對不同意改建者一律除權之規定－典型的「恣意」之行為
系爭規定對於不同意改建者，一律註銷其眷戶憑證，從而剝奪承購住宅、領取搬遷補助費、輔助購宅款等多項權利，多數意見在主文中雖借者對比贊成改建者可以獲得的好處，對比少數持不同意見者權利喪失，呈現其悽慘下場而認為有權益失衡而有改進的必要，但卻在理由書第三段中提到「所有原眷戶均有相同機會取得相關權益，並明知不同意將無法獲得相關權益」，作為正當化區別待遇的合憲理由，是否前後立論也矛盾備至？
這種「順我者昌、逆我者亡」的差別待遇，豈非「胡蘿蔔與棍棒」？其正當性何在？多數意見認為是「加速眷改速度」，從本號解釋理由書第三段的說明，當可輕易了解此「加速論」的用意：「系爭規定之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。」對不同意改建者祭出殺手鐗之理由，在擔心因眾意紛紛，使得眷舍改進速度受到拖延，而使成本升高。故純粹出於經濟與財政考量，同時也可「促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識」。上述立法考量的理由，不無草率與粗糙，例如：
１、眷改條例並非「限時法」，有極急迫之公益需求，在一定時間內完成法定任務，包括特別預算支出，方可要求被規範者應當急速配合的特別義務。眷改條例是典型的「長期法」，使全國的老舊眷村，一步步藉由該條例來實施改建。
對未獲得改建共識的老舊眷村，亦可等待眷改條例逐步修正後，陸續實施之。顯見眷村改建並無「立即與危險」的公益考量，最明顯的是系爭規定同意改建門檻，由原本四分之三，在實施十年後的民國九十六年，改為三分之二，便是一例。眷改條例甚至在實施十五年後的民國一百年，仍作出最新的修正（註8）。為何眷改條例隨時改變修正，而受其規範的原眷戶，就必須迅速配合改建不可？
２、若謂擔心改建工程的蹉跎，會增加成本。首先這是設想問題，在現實生活中是否一定會增加太多成本，或是增加數量無法承受，仍有待個案中檢驗。眷村改建費用並非全由國家承擔，原眷戶也必須承擔一定比例之費用。故面對日後可能增加的成本，原眷戶負擔同樣會加重，並非單方面國家損失而已，且對於未獲改建共識的其他老舊眷村之眷戶而言，也勢將面對成本增加之問題，老舊眷村最終不免走向改建一途 （註9） ，故以「日後成本增加」作為除權理由，顯不實際，
否則眷改條例便應該改為嚴格的「限時法」不可！
３、除了擔心日後改建會增加不必要的成本作為「除權」的理由外，多數意見尚舉出藉此「相互說服，以加速凝聚共識」的合憲正當理由。本席對此說法，更是驚訝萬分！民主法治國家，豈可用「使不同意者造成喪失重大權利」來作為說服的工具？這種形同運用「下馬威」的「棍棒」來強迫共識的形成，究竟是「說服」或「恫嚇」？
4、主管機關對於不同意改建者，行使如此嚴格的除權措施定，在心態上，認定不同意改建者，是「為既得私利阻擾改建，侵犯大多數人的利益」，應予重罰，顯然是過去主管機關對眷舍所持「職權管理」之心態，對違反規定者，處以類似「抗命」的重責！這種為追求行政效率的單方面思考，不考慮採取更輕更和緩的手段，豈非公法學上「恣意」（Wilkür）的寫照？
（三）典型的違反比例原則之案例----仍存在不少「更和緩手段」的可能性
誠然，依據過去的「要點」或「辦法」中，也可以找到原眷戶必須配合主管機關處理眷村改建時（包括收回標售、整建或遷建），無條件搬遷的規定。原眷戶的搬遷義務義務，也及於原眷戶的居住權利被撤銷或眷戶憑證被註銷之時 （註10），不僅居住於公有眷舍之住戶，甚至及於奉准在眷村範圍內，自費建築眷舍者，換言之，這些本應屬於原眷戶之私人財產，仍可依上述「要點」或「辦法」，變成「公產」，且日後必須隨者「眷村用地」改變用途時，配合搬遷，不得有異議（註11）。 上開規定，都已經與原眷戶的居住權、財產權、補助購宅權益結合在一起，即連上述的「要點」或「辦法」，也承認其具有權利性質 （註12） ，包括居住權利之註銷及眷舍倒塌、不堪居住的「眷舍註銷」等 （註13） ，顯示眷戶權益與眷舍存在息息相關，甚至眷舍毀損後，其配住權仍繼續存在。
為了眷村改建的公共利益，並非不得對上開權利加以限制。然而應先窮盡「限制之可能性」，方可考慮行使最嚴重之「除權措施」。就以限制的可能性而言，立法者可能考量的手段甚多，例如：１、對於不同意改建者，既強制要求接受改建的決議，何不一併許可其擁有與贊成改建者相同之權利？如此也不會影響改建目的之達成。２、退一步言，若要對堅決不贊成改建者給與嚴厲的處置，必須考慮有無訂定「落日條款」的可能，即規定通過同意改建門檻後，定下若干期間讓不同意改建者，能夠擁有回心轉意、變更意見之機會。３、既然法令（行政執行法或「辦法」）許可主管機關對不同意改建者，可逕行執行拆遷之強制手段，主管機關何妨即可利用此手段，一樣可達成改建之目的，且給不同意改建者較少之損害（註14） ？故對不同意改建者，保留其如同其他贊成改建者之居住權利外，亦可強制執行返還房地，同樣可排除不同意改建者所造成的法令與事實上障礙。４、系爭規定對於奉准自費興建、增建房舍者，如其不同意改建時，亦可註銷憑證，而不給予任何補償，是否過度侵犯其財產權，造成不公平之後果乎？５、按註銷原眷戶居住憑證之行為，依最高行政法院一０二年十月第二次庭長法官聯席會議之見解，為不利之處分，依行政程序法第一０二條之規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」故是否應給與不同意改建者充分表達意見的機會？或是召開公聽會的程序？依國防部之見解，在改建說明會中已告知所有原眷戶此不利後果。故基於行政程序法第一０三條第一項第五款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政機關得不給予陳述意見之機會。故對不同意改建者無庸給予表達意見與特別召開公聽會的必要。
國防部援引該條款不無錯誤之處，若參酌同條項第六款之規定：「限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。」方有不予陳述意見的機會。相形之下，註銷居住憑證對原眷戶權利侵犯之大，顯然必須給予陳述意見之機會。這也是大法官在釋字第七０九號解釋論及都市更新實施涉及人民財產權與住居自由侵害時，特別強調的「正當行政程序」（註15） ，應賦予人民能夠充分表達意見來主張與維護權利之管道。
三、 違反民主原則。誠然法治國家也視民主原則為基本原則之一，民主原則雖多半運用在國家、政黨、政府組織與運作之上，但亦非不能作為憲法保障人民基本權利之依據，只是運用的機會較少而已。作為法治國家法律正當性來源的檢驗原則，民主原則也可以在基本權領域，作為詮釋的依據。特別是在言論自由的領域內，民主原則的實踐提供了少數意見的表達機會，使得民主社會追求的多元價值、理性辯論的可能機制，不至於被封殺。故民主原則的精神必須最大幅度地體現在規範基本人權的法律之中。（註16）
系爭規定既然引進了全體住戶四分之三表決同意作為改建的門檻，已經明白採納民主精神「多數決」的體例，為何不能堅持到底，繼續採納更符合民主精神「精髓」的「少數服從多數」之制度？對於少數不同意改建之原眷戶，民主精神要求其能抒發異議、參與公共議論，更能使決策達到透明化與理性化（兼聽則明）。少數服從多數者的決議，除顯示多數決的拘束力外，此時更應容忍保障少數意見者，保障其與擁有相同的權利。否則，以「勝者為王、敗者為寇」的心態，對持反對意見者予以打壓或其他不利對待時，正如同系爭規定的「除權」措施，豈非明明白白地與民主原則精神有違？
四、 國防部頒布之行政規則違反法律保留原則
本號解釋聲請人之一指摘國防部民國九十七年五月三十日修正頒布之「國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則」第六點之（四）及民國九十七年六月十七日修正頒布之「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第伍點之三認定：「凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱「不同意改建之眷戶」，有違反法律保留原則之疑義。
上開規定以行政規則方式來詮釋系爭規定對於「不同意改建之眷戶」的概念。顯然將系爭規定的「自始不同意改建」，擴張到「自始同意改建，因嗣後產生的爭議不同意之情形」（凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱「不同意改建之眷戶」），已非系爭規定之文義所及，而認定之結果更導致原眷戶喪失相關權益之損失，更非技術性與細節性行政規則所可導出之法律後果。又觀之上開條文內容，特別是：其他未配合主管機關辦理各種改（遷）作業者，都一律視為「不同意改建者」，是否過於抽象與籠統，而有牴觸法律明確性之虞
若對比眷改條例施行細則第十三條第一項之規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第二十二條規定處理。」同樣屬於「事後不同意改建」的一例，亦擴張母法的概念。縱使此擴張解釋有獲得法律明確授權，但亦不無「子法超越母法」之嫌。
五、恐成「「畫餅充飢」的檢討改進宣告
本號解釋多數意見也批評系爭規定沒有照顧到無力負擔自備款之原眷戶，對不同意改建者拒絕給予任何權益及對違占建戶尚且更高的補償，顯示系爭規定對「法益之權衡並未臻於妥適」，從而要求「相關機關應儘速通盤檢討改進」的宣告。
多數意見這種檢討改進的宣告，是否理論體系一貫，從而能促使主管機關與立法院從速糾正系爭規定之缺失？本席不敢樂觀以對！質言之：１、既然系爭規定獲得多數意見「所為差別待遇之目的要屬正當，且所採差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法第七條平等原則尚無牴觸」的明確宣示言猶在耳（解釋理由書第三段），主管機關與立法機關何能推翻之？２、系爭規定的除權措施，多數意見拒絕援引比例原則來予以審查，亦即不考慮檢驗是否有侵害最小的手段措施採取之可能性。試問，主管機關能否「反其道而行」，將比例原則重新納入考慮，而大幅度修正系爭規定？３、多數意見之檢討宣告，既已言及系爭規定「法益之權衡並未臻於妥適」，是否已指明牴觸比例原則，特別是其中的「均衡性原則」（註17） ？
本席在此願重申：系爭規定是否符合比例原則，是本號解釋的關鍵所在。多數意見一方面拒絕援引此原則檢驗系爭規定之違憲性；另一方面卻又僅援引平等原則，並以低標準審查密度審查，宣告系爭規定合憲，最後再使出一記「回馬槍」，認定系爭規定違反「法益均衡」，卻又不指明以何原則論定此「失衡」現象，以及檢討改進之方向與限度究竟何在。
多數意見如花槍閃爍式的判斷與立論，是否「過度自由」乎？本席擔心，主管機關會否最後撿拾枝節修正，而讓真正不義之系爭規定不動如山！
六、結論----讓凋讓的族群全部享有「「「「苦盡甘來的遲來幸福」
將軍眷視為國民一份子來討論系爭規定的合憲性，應當以憲法法理的角度來予以探討。經由上文的詳細檢驗，當可獲得系爭規定違反比例原則、民主理念的明確論證。
再以軍人及其眷屬的立場來檢視，更應以「情、理、義」角度來予以論究。國家與軍人關係，遠不同國家與一般人民之間，除法律關係外，更建立在「忠義」精神之上。故在過去強調軍人為國奉獻犧牲，絕對服從，國家也應盡全力為照顧軍人以及眷屬，作為國家履行「道義義務」，此可稱為軍人對國家負「單方面」忠誠義務的時代 （註18） 。
進入法治國家時代，這種軍人對國家單方面的忠誠義務已經遞嬗為「雙方互負忠誠」的法律義務。質言之，過去視為國家或元首「恩給」的國家照顧，由倫理性質，提升到具有法治國家原則位階的法律義務。雖然仍不無給付行政的特徵，允許立法者有較大的裁量空間，但立法者的裁量權仍應受到公法理論與法治國原則之拘束，最明顯的即是比例原則。國家的照顧義務不再是單向的恩惠，而是國家對軍人、公務員「忠誠義務」的實現！
提供國家照顧軍人與其眷屬之堅強憲法基礎的條文，可由憲法增修條文第十條第九項規定處獲得：「國家應尊重軍人對社會之貢獻，並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。」惟本號解釋審查系爭規定之結論，是否已將憲法條文之精神發揮淋漓透徹？或有背道而馳、且意猶未盡之憾？恐一思即知矣！
以我國過去對軍人及其眷屬的道義責任，是否已窮盡國家能力？憑心而論，這些居住在老舊眷村的原住戶們-除了極少數高級官員享有宏大寬廣的官舍外，絕大多數在過去長達半世紀以上的歲月中，所居住的環境，不論是在空間大小、衛生環境或公共設施的完善度上，是否達到社會一般住居標準之上？或只處於「勉強棲息」的程度？亦即是否接近「貧民窟」的邊緣？相信國人由國外影片目睹到許多大城市，例如巴西聖保羅市、菲律賓馬尼拉市郊外櫛比鱗次、違章搭建的貧民窟，都會有「似曾相似」的感覺！
故本席每次目睹此畫面，腦海中也不免浮起一個義大利文單字「Ghetto」，這是形容少數的族群，如蟻穴般聚居在城市的一角，形成特殊的生活方式與文化，也與外界頗多隔閡與疏離。在歐美城市的 Ghetto，其居民不外是少數民族，如猶太人、吉普賽人等居弱勢之人民，除了可能是難民為共通特色外，在臺灣卻是由軍眷所組成，為絕無僅有的一例。
無怪乎「眷村文學」興起，多少都會披露出那些生活在「門戶洞穿」的「無個人隱私年代」，眷村生活所呈現的品質！其中著名的小說家朱天心，在「我想我眷村的兄弟們」的短篇小說中，有一句感傷的敘述：「有為小孩說故事習慣的人，遲早會在伊索寓言故事裡發現，自己正如同那隻徘徊於鳥類與獸類之間無可歸屬的蝙蝠。總而言之，你們這個族群正日益稀少中，妳必須承認，並做調適（註19）」。惟眷戶們要如何「調適」？眷舍狹小老舊，未經主管機關之許可，不得修繕、改建與增建。違者視同違規而可能遭到處分。即使獲得自費興建的許可，產權仍屬國防部、搬遷時不能自行拆除，亦即不得視為個人財產，要眷戶調適之說，除遷居一途外，談何容易？即使想要改善居住品質，亦困難重重！
幸而，如今國家已有較充沛的財力，可滿足原眷戶應享有的適足生活環境（參見釋字第七０九號解釋），履行憲法照顧軍人及其眷屬的義務，只要並未過度圖利原眷戶時（參見釋字第四八五號解釋），政府應當「擴大戰果」，將福澤及於每位應享權利之人，方是政府應當承擔的法定與道義責任。
本此信念，本席願意摘錄一段拙文，乃八十三年六月出版的「軍事憲法論」序言，作為本席全程參與本號解釋作成過程後，內心油然而生一段的感慨：
「生長在甫結束顛沛流離的大時代，我回憶在民國四十年代的童年歲月，親身目睹許多為國家戎馬半生的軍人和眷屬蜗居在湫隘的斗室。一位熱血從軍的學長，正當黃金年華展開之際，就喪身在金馬前線的坑道之中。我耳中彷彿仍能聽到當時為國捐軀者的寡母夜半悲嚎！童年的回憶，益使我堅定國家不能「投機性」的期盼軍人的奉獻。國家具有法律及道義上的責任，在一切措施上「回報」軍人所付出的犧牲和忠誠！國家和社會必須把軍人視為親生子，給予尊重和呵護，否則否則「何以教戰」？西元前六百七十年，希臘一位詩人提妥斯（Tyrtaeus）曾寫到：「為國犧牲何其甜蜜和榮耀（dulce et decorum est pro patria mori）」！好一個「甜蜜和榮耀！」今天，我國軍人午夜夢迴時，回想國家為他們設立的制度和福祉，心中會否一絲絲甜蜜與榮譽感？國家和社會捫心自問後，會否給與一個截然的「肯定」答案？」 （註20）
本號解釋的作成，本席對國家美意「功虧一簣」感到遺憾！對於老舊眷村以及原眷戶，這些行將走入歷史的記憶以及凋落的族群，國家為何不全面讓其享有「苦盡甘來」的「遲來幸福」？國家若能力所及，卻吝而為之，是否有負軍人及其軍眷對國家數十年來的崇仰與期待乎（註21）？
末了，老眷戶們，在你們必須被驅離原已破舊落敗的棲所之際，除了懷有一連串過去生活「苦樂交集」的回憶外，恐怕已身無長物。本席慨嘆力不足回天，只能默頌一段德國大哲學家尼采的「自高山上」詩文，為你們送行與祝福：
昔日的朋友，看啊，現在你們黯然神傷，滿懷愛與驚恐！
不，走吧，別憤怒！你們不能在此安身立命 你們不能在此安身立命。
你們必須再往遙遠、充滿冰雪與岩塊的國度拓荒去！做為一個人，你必須像獵人般，又需靈巧如羚羊。 （註22） 。」
註解
1
國防部 93 年 5 月 14 日勁勢字第 0930006692 號令修正。由「要點」之壹、目的，即表明原有之「辦法」，乃是依職權頒布之法規命令。為配合行政程序法的實施，方有將之改為行政規則的必要。然而「要點」既提及原來「辦法」已欠缺法律授權，即不能稱為「法規命令」。國防部之說明，顯然有誤。該辦法對人民，包括軍眷戶之權利如有限制時，必須獲得法律授權，否則應改為僅是規範內部關係之行政規則。這也可由該「辦法」遲至民國 91 年 12 月 31 日，即行政程序法實施兩年後才失效，符合行政程序法在民國 89 年 12 月 27 日急速增訂之第 174 條之 1 規定「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第７條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後一年內，以法律規定或以法律明列其授權後修正或訂定；逾期失效。前項期間屆滿前一個月，行政院認有必要，經立法院同意後，得以命令延長之。」顯見，原有「辦法」確有涉及軍眷權利之限制，故軍眷享有之權利包括眷舍居住憑證等，即具有憲法基本人權的地位。
2
就以民國 45 年頒布之「辦法」第 4 章「軍眷管理」中第 13 條第 15 款中規定，軍眷不遵守本條各款之規定或不接受輔導與糾正者，應由官士原屬單位申請停發其「軍眷待遇」；第 38 條亦有官士與軍眷如有虛報冒領等情事時，停止一切「軍眷待遇」之規定，足見「辦法」中補助福利措施，都可視為「待遇」。
3
例如民國 45 年頒布之「辦法」第 4 章「軍眷管理」中第 13 條第 12 款中規定「軍眷行為，不得浪漫以免損害軍譽。」；甚至同條第 13 款中規定，軍眷配偶死亡者，必須註銷軍眷身份後，方得自由擇嫁。
4
例如軍人如奉准增建宿舍，即使有空屋，卻出租或轉讓圖利時，應依陸海空軍懲罰法記過處罰，所屬各級長官也需受申誡等連帶處分，甚至移送法辦。參見民國 51 年頒布之「辦法」第 102 條之規定。
5 該「決議」認眷舍配住並不是主管機關的公權力行為，而是國庫行政。顯然忽視配住權利的獲得，需經主管機關公權力的許可，方能發給居住憑證，故為公權力給付之行為，仍具有公法性質，故並非所有給付行政行為都必須透過國庫行政不可，亦可透過公權力為行為態樣。另外，該決議亦認為眷舍配住屬於「國庫行政」，連行政私法契約都不採納，則亦與多數意見有異。
6
可參見陳新民，論憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念，刊載於：憲法基本權利之基本理論（上冊），2002 年 7 月 5 版，元照出版社， 第 293 頁以下。
7
可參見本席在釋字第 682 號解釋與釋字第 712 號解釋所提之不同意見書，有對此理論較詳盡之分析。
8
眷改條例實施過程似乎都有在一定時間內實施完畢的說辭。例如民國 94 年立法院第 6 屆第 2會期國防委員會第 11 次全體委員會會議（94.10.27），趙良燕委員提及「眷改條例即將在 97 年就要結束」及「眷改工作能夠在民國 97 年能夠順利達成任務」。見立法院公報，第 97 卷第 64 期第3 頁。但上開說法並不見諸於法條之內，連國防部說也明白表示眷改條例並無施行期限之問題。
9
據國防部提供之資料顯示，國防部列管之眷村共有 897 個之多，原列入改建計畫為 161 處，最後改為 86 處，佔全部眷村十分之一左右，共安置近 7 萬戶（69517 戶）。顯示眷村改建工作，仍有漫長之路也。
10
例如民國 86 年「辦法」第 31 條。
11
例如民國 86 年「辦法」第 29 條。
12
例如民國 86 年「辦法」第 31 條、第 36 條稱之為「眷舍居住權」；第 32 條、第 34 條「輔助購宅權益」；第 35 條「配舍權」或「眷舍居住權」。
13
參見民國 86 年「辦法」第 36 條、第 37 條。
14
參見民國 86 年「辦法」第 34 條規定，眷舍遭受重大損害時，眷戶得申請原地自力復健。此種「自建戶」，必須於眷村重建時無條件配合重建，並同意由軍方拆除之。可見得即連自建戶，都可由軍方拆除，無庸獲得原眷戶的同意與否。
15
參見釋字第 709 號解釋理由書：「都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，本條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。」
16
德國學者 Katz 認為民主原則可作為憲法整體意旨解釋原則，闡揚民主憲政精神，亦可以發揮在基本權規定的詮釋領域，特別在保障言論自由方面。可參見 A.Katz,Staatsrecht,Grundkurs im öffentlichen Recht,17,Aufl,2007,Rdnr138-139
17
本席強調此時真正應檢驗者，是檢驗系爭規定是否屬於最小侵害之手段（即「必要性原則」）。
18
可參見陳新民，論公務員的忠誠義務，刊載於：憲法基本權利之基本理論（下冊），2002 年 7月 5 版，元照出版社， 第 159 頁以下；法治國家的軍隊-兼論德國軍人法，刊載於：軍事憲法論，揚智出版社，2000 年，第 103 頁以下。
19
朱天心，我想我眷村的兄弟們，INK 印刻文學生活出版社，2002 年，第 79 頁。
20
參見陳新民，軍事憲法論，揚智出版社，2000 年，第 3 頁。
21 據國防部提供之資料顯示，目前因不同意改建，而遭到註銷眷戶權益者有 452 戶之多，倘若依眷改條例第 5 條給與購宅款補助，所需經費約 21 億 5000 萬元。
22
周國平譯，尼采詩集，北京作家出版社，2012 年，第 73 頁。
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司法院釋字第777722227777號解釋【註銷不同意改建原眷戶權益案】新聞稿 104.2.6
司法院大法官於2月6日舉行第1428次會議，會中作成釋字第727號解釋。解釋文：「中華民國85年2月5日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第22條規定：『規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。』（96年1月3日修正公布將四分之三修正為三分之二，並改列為第1項）對於不同意改建之原眷戶得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益部分，與憲法第7條之平等原則尚無牴觸。惟同意改建之原眷戶除依眷改條例第5條第1項前段規定得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取同條例施行細則第13條第2項所定之搬遷補助費及同細則第14條所定之拆遷補償費，而不同意改建之原眷戶不僅喪失前開承購住宅及輔助購宅款權益，並喪失前開搬遷補助費及拆遷補償費；況按期搬遷之違占建戶依眷改條例第23條規定，尚得領取拆遷補償費，不同意改建之原眷戶竟付之闕如；又對於因無力負擔自備款而拒絕改建之極少數原眷戶，應為如何之特別處理，亦未有規定。足徵眷改條例尚未充分考慮不同意改建所涉之各種情事，有關法益之權衡並未臻於妥適，相關機關應儘速通盤檢討改進。」
本號解釋係大法官就 15 件聲請案先後受理，合併審理。聲請人(一)楊熙榮等 122 人分別係不同眷村之原眷戶，因不同意所居住眷村辦理改建，經國防部依上述國軍老舊眷村改建條例第22條規定（下稱系爭規定），註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，並因而喪失承購住宅之相關權益，亦不得領取搬遷補助費或拆遷補償費。聲請人等不服，分別提起行政爭訟敗訴確定，認系爭規定及 97 年 5 月 30 日國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則第六點之（四）、97 年 6 月 17 日辦理國軍老舊眷村改建注意事項第伍點之三，牴觸憲法第 7 條、第 10 條、第 15 條、第 23 條等規定，分別聲請解釋，共13 件聲請案。(二)臺北高等行政法院第五庭為審理 2 件國軍老舊眷村改建條例事件，認應適用之同規定及其關於註銷部分，未設除斥期間，有牴觸憲法第 23 條比例原則，侵害人民受憲法第 10 條、第15 條保障之居住自由及財產權，聲請解釋。
大法官作成釋字第 727 號解釋，宣告系爭規定不牴觸憲法第 7條平等原則，惟眷改條例應充分考慮不同意改建所涉各種情事，妥適權衡法益，通盤檢討改進。
本號解釋所闡釋系爭規定合憲之理由，係認為(一)國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為行為，亦應遵循憲法平等原則。立法機關制定給付規定，所為差別待遇之目的正當，所採手段與目的達成間具合理關聯，即符憲法第 7 條平等原則。(二)同意改建之原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及輔助購宅款等權益，不同意改建者則註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，已形成差別待遇。(三)軍人眷舍配住係使用借貸性質之福利措施，其終止不以配住眷戶同意為必要。系爭規定為避免眷戶持續觀望而影響改建整體工作之執行進度，使改建成本增高，乃設同意門檻並藉由上述差別待遇手段，以促相互說服凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達土地使用最佳效益，進而維護公益；且所有眷戶取得相關權益之機會相同，是其目的正當，所採手段與目的之達成具合理關聯，未牴觸憲法第 7 條平等原則。
惟同意改建之原眷戶享有得承購住宅及輔助購宅款之權益外，尚得領取搬遷補助費及拆遷補償費；不同意改建者，除喪失承購住宅之相關權益外，亦不得領取上開費用，甚至較之按期搬遷得領取拆遷補償費之違占建戶為不利；又對無力負擔自備款而拒改建之原眷戶，亦未有特別處理之規定，是眷改條例未臻妥適，均應通盤檢討改進。
其餘部分聲請，不合法定要件，均不受理。本件解釋有 8 位大法官分別提出協同或不同意見書。
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原因事件或確定終局判決
臺北高等行政法院一００年度訴更一字第二一五號事件
一 臺北高等行政法院第五庭 臺北高等行政法院一０二年度訴字第四一九號事件
二 王泰祥、崔台順、張湖光素、蕭陳金竹、陳庾生、馬林貴香、蘇曉芃、蘇詠中、杜典崑、杜典武、杜典文、鄭淑雲、鄭世欽、鄭世傑、張孟嘗、郭清塲 最高行政法院九十九年度
判字第三九一號判決
三 陳文雄 臺北高等行政法院一００年度訴字第三六０號判決
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釋字第 727號解釋案情摘要 104.2.6
為加速老舊眷村改建，中華民國 85 年 2 月 5 日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第 22 條規定，規劃改建之眷村，其原眷戶有 3/4以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。（96年 1 月 3 日修正同意比例為 2/3 以上，並改列為同條第 1 項，下稱系爭規定）。 聲請人(一)楊熙榮等 122 人係各眷村之原眷戶，因不同意眷村改建，經國防部依系爭規定註銷渠等之眷舍居住憑證及原眷戶權益。聲請人均不服，分別提起行政爭訟敗訴確定，爰認確定終局裁判所適用之系爭規定有違憲疑義，分別聲請解釋，共 13 件聲請案。(二)臺北高等行政法院第五庭為審理 2 件眷改條例事件，依其合理確信認所應適用之同規定有違憲疑義，先後聲請解釋。 大法官就上述 15 案分別受理後合併審理，作成釋字第 727 號解釋，宣告系爭規定合憲，惟眷改條例應充分考慮不同意改建所涉各種情事，妥適權衡法益，通盤檢討改進。理由：(一)立法機關制定給付規定，所為差別待遇之目的正當，所採手段與目的達成間具合理關聯，即符憲法第 7 條平等原則。(二)同意改建之原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及輔助購宅款等權益，不同意改建者則註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，已形成差別待遇。(三)軍人眷舍配住係使用借貸性質之福利措施，其終止不以配住戶同意為必要。系爭規定為避免眷戶持續觀望而影響改建整體工作之執行進度，使改建成本增高，乃設同意門檻並藉由上述差別待遇手段，以促相互說服凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達土地使用最佳效益，進而維護公益；且所有眷戶取得相關權益之機會相同，是其目的正當，所採手段與目的之達成具合理關聯，未牴觸憲法第 7 條平等原則。(四)惟不同意改建之原眷戶，除喪失承購住宅之相關權益外，亦不得領取搬遷補助費或拆遷補償費，甚至較之按期搬遷得領取拆遷補償費之違占建戶為不利；又對無力負擔自備款而拒改建之原眷戶，亦未有特別處理之規定，是眷改條例未臻妥適，均應通盤檢討改進。
其餘部分聲請，不合法定要件，均不受理。
附錄：釋字第 727 號解釋15 件聲請案及不受理理由列表
1 . 楊熙榮等 6 人 認最高行政法院 99 年度判字第 242 號判決所適用中華民國 85 年 2 月 5 日制定公布之國軍老舊眷村改建條例第 22 條規定，有牴觸憲法第 7 條、第 15 條、第 23 條規定之疑義，聲請解釋案。
2 . 黃克正等 21 人 認最高行政法院 100 年度判字第 295 號判決，適用國軍老舊眷村改建條例第 22 條第 1 項規定，不法侵害人民之財產權，聲請解釋案。
3 .朱順德 認最高行政法院 100年度判字第198號判決所適用之中華民國 85 年 2 月 5 日制定公布之國軍老舊眷村改建條例第 22 條規定，有牴觸憲法第 7 條、第 15 條及第 23條之疑義，聲請解釋案。
4. 張珍 認最高行政法院 99 年度判字第 242 號判決，所適用之中華民國 96 年 1 月 3 日修正前之國軍老舊眷村改建條例第 22 條第 1 項規定，牴觸憲法第 15 條之財產權保障、第 23 條之比例原則及第 7 條平等原則，聲請解釋案。
5. 周燕初等 8 人 認最高行政法院 100 年度判字第 1608 號判決所適用之國軍老舊眷村改建條例第 22 條第 1 項規定，有牴觸憲法第 7 條、第 15 條及第 23 條之疑義，聲請解釋案。
6. 鄭新寶等 36 人 認最高行政法院 99 年度判字第 391 號判決所適用中華民國 85 年 2 月 5 日制定公布之國軍老舊眷村改建條例第 22 條規定，有牴觸憲法第 7 條、第 15 條、第 23 條規定之疑義，聲請解釋。 王泰祥、崔台順、張湖光素、陳庾生、馬林貴香、蘇曉芃、蘇詠中、杜典崑、杜典武、杜典文、鄭淑雲、鄭世欽、鄭世傑、張孟嘗、郭清塲 16人，非最高行政法院 99 年度判字第 391 號判決之當事人。
7. 呂綉英等 15 人 認最高行政法院 100 年度判字第 2019 號判決，所適用之國軍老舊眷村改建條例第 22 條第 1 項規定，有牴觸憲法第 7 條、第 15 條及第 23 條規定之疑義，聲請解釋案。
8. 孫洪濱 認最高行政法院 100 年度判字第 2105 號判決，所適用之中華民國 85 年 2 月 5 日制定公布之國軍老舊眷村改建條例第 22 條規定，有牴觸憲法第 7 條平等原則、第15 條財產權保障及第 23 條比例原則之疑義，聲請解釋案。
9. 陳文雄 認最高行政法院 100 年度裁字第 2248 號裁定，所適用之中華民國 96 年 1 月 3 日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第 22 條第 1 項規定、97 年 5 月 30 日修正頒布之國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則第六點之（四）、97 年 6 月 17 日修正頒布之辦理國軍老舊眷村改建注意事項第伍點之三，有牴觸憲法第15 條及第 16 條之疑義，聲請解釋。 指摘 97 年 5 月 30 日國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則第六點之（四）、97 年 6 月 17 日辦理國軍老舊眷村改建注意事項第伍點之三違憲部分， 未具體敘明於客觀上有何牴觸憲法之處。
10 . 蘇斌文 認最高行政法院 102 年度裁字第號裁定，所適用之國軍老舊眷村改建條例第 22 條第 1 項規定，有牴觸憲法第7 條、第 15 條及第 23 條規定之疑義，聲請解釋案。
11. 臺北高等行政法院第五庭 為審理臺北高等行政法院102年度訴字第 419號國軍老舊眷村改建條例事件，認應適用之國軍老舊眷村改建條例第 22 條規定，有牴觸憲法第 23 條所定比例原則，侵害人民受憲法第 10 條、第 15 條所保障之居住自由及財產權之疑義，聲請解釋案。
12 . 臺北高等行政法院第五庭 為審理臺北高等行政法院100年度訴更一字第215號國軍老舊眷村改建條例事件，認應適用之國軍老舊眷村改建條例第 22 條規定，有牴觸憲法第 23 條所定比例原則，侵害人民受憲法第 10 條、第 15 條所保障之居住自由及財產權之疑義，聲請解釋案。 指摘系爭規定關於註銷部分，未設除斥期間，有違憲疑義部分，未提出客觀上形
成確信法律為違憲之具體理由。
13. 羅家基等 14 人 認最高行政法院 103 年度判字第 68 號判決，所適用之中華民國 96 年 1 月 3 日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第 22 條規定，有牴觸憲法第 15 條及第 23 條之疑義，聲請解釋案。
14. 張圓圓等 7 人 認最高行政法院 103 年度判字第 196 號判決，所適用之國軍老舊眷村改建條例第 22 條第 1 項規定，有牴觸憲法第 7 條、第 10 條、第 15 條及第 23 條規定之疑義，聲請解釋案。
15. 徐少亭等 10 人 認最高行政法院 103 年度判字第 68 號判決，所適用之中華民國 85 年 2 月 5 日制定公布之國軍老舊眷村改建條例第 22 條規定，有侵害人民受憲法第 10 條、第 15條所保障之居住自由、財產權及牴觸憲法第 23 條所定比例原則之疑義，聲請解釋案。
釋字第 457 號
解釋公布日期
民國 87年6月12日
解釋爭點
退輔會之房舍土地處理要點，禁出嫁女繼承之規定違憲？
解釋文
中華民國人民，無分男女，在法律上一律平等；國家應促進兩性地位之實質平等，憲法第七條暨憲法增修條文第十條第六項定有明文。國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應遵循上開憲法之規定。行政院國軍退除役官兵輔導委員會發布之「本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點」，固係基於照顧榮民及其遺眷之生活而設，第配耕國有農場土地，為對榮民之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。配耕榮民死亡或借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用。主管機關若出於照顧遺眷之特別目的，繼續使其使用、耕作原分配房舍暨土地，則應考量眷屬之範圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作能力，是否確有繼續輔導之必要，依男女平等原則，妥為規劃。上開房舍土地處理要點第四點第三項：「死亡場員之遺眷如改嫁他人而無子女者或僅有女兒，其女兒出嫁後均應無條件收回土地及眷舍，如有兒子准由兒子繼承其權利」，其中規定限於榮民之子，不論結婚與否，均承認其所謂繼承之權利，與前述原則不符。主管機關應於本解釋公布之日起六個月內，基於上開解釋意旨，就相關規定檢討，妥為處理。
理由書
中華民國人民，無分男女，在法律上一律平等；國家應促進兩性地位之實質平等，憲法第七條暨憲法增修條文第十條第六項定有明文。國家機關訂定規則，以私法行為作為達成公行政目的之方法，亦應遵循上開憲法之規定。行政院國軍退除役官兵輔導委員會中華民國六十九年七月十一日發布之「本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點」，係國家為因應政府遷台初期客觀環境之需要，安置國軍退除役官兵，照顧此等有眷榮民之生活，經由行政院國軍退除役官兵輔導委員會將所經營之國有農場耕地配予榮民耕種，乃對榮民所採之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。使用借貸為無償契約，屬貸與人與借用人間之特定關係。配耕榮民死亡或依借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用。主管機關若出於照顧遺眷之特別目的，使其繼續使用、耕作原分配房舍暨土地，則應考量眷屬之範圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作能力，是否確有繼續輔導之必要，使具相同法律上身分地位者，得享同等照顧，依男女平等原則，妥為規劃。上開房舍土地處理要點第四點第三項：「死亡場員之遺眷如改嫁他人而無子女者或僅有女兒，其女兒出嫁後均應無條件收回土地及眷舍，如有兒子准由兒子繼承其權利」，其中規定限於榮民之子，無視其有無謀生能力及輔導必要，又不問結婚與否，均得繼承其權利。姑不論農場耕地之配耕可否作為繼承之標的，竟僅以性別及已否結婚，對特定女性為差別待遇，與男女平等原則有違。主管機關應於本解釋公布之日起六個月內，基於上開解釋意旨，就相關規定檢討，妥為處理。
釋字第 485 號
解釋公布日期
民國 88年5月28日
解釋爭點
眷村改建條例等法規就原眷戶之優惠規定違憲？
解釋文
憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第一條、基本國策及憲法增修條文第十條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第七條平等原則尚無牴觸。
惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。立法機關就上開條例與本解釋意旨未盡相符之部分，應通盤檢討改進。
理由書
憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。憲法係以促進民生福祉為一項基本原則，此觀憲法前言、第一條、基本國策章及憲法增修條文第十條之規定自明。本此原則國家應提供各種給付，以保障人民得維持合乎人性尊嚴之基本生活需求，扶助並照顧經濟上弱勢之人民，推行社會安全等民生福利措施。前述措施既涉及國家資源之分配，立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定，自享有充分之形成自由，斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政等社會政策考量，制定法律，將福利資源為限定性之分配。中華民國八十五年二月五日公布之國軍老舊眷村改建條例第五條（八十六年十一月二十六日修正）、第二十條及八十五年七月二十三日發布之同條例施行細則第九條分別規定，原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分尚得辦理優惠利率貸款，其立法目的係在對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，符合促進民生福祉之基本原則，與憲法第七條之意旨尚無牴觸。
惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；對於受益人範圍之決定，應斟酌其財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。上開條例第三條第一項規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」然眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。八十六年十一月二十六日修正之同條例第五條第一項後段「原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益」之規定，固係以照顧遺眷為目的，但不問其子女是否確有由國家照顧以解決居住困難之必要，均賦與其承購房地並領取與原眷戶相同補助之權利，不無明顯過度照顧之處。又該條例第二十四條第一項規定：「由主管機關配售之住宅，除依法繼承者外，承購人自產權登記之日起未滿五年，不得自行將住宅及基地出售、出典、贈與或交換。」然其購屋款項既主要來自國家補助，與純以自費取得之不動產者有間，則立法機關自應考慮限制承購人之處分權，例如限制其轉售對象及轉售價格或採取其他適當措施，使有限資源得為有效之利用。上開條例規定與限定分配國家資源以實現實質平等之原則及資源有效利用之原則未盡相符，立法機關就其與本解釋意旨不符之部分，應通盤檢討改進。
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